Einde inhoudsopgave
Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/II.5.4.1
II.5.4.1 Rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid
mr. D.W.M. Wenders, datum 27-09-2010
- Datum
27-09-2010
- Auteur
mr. D.W.M. Wenders
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Aldus ook Verheij, die opmerkt dat het verbod van vooringenomenheid voor de Awb vooral bekend was als een tot rechters gerichte norm die is vastgelegd in artikel 6 EVRM, N. Verheij, Stadsmobiel Amsterdam. Partijdige bezwaarschriftcommissie', in: L.J.A. Damen e.a. (red.) Rechtspraak Bestuursrecht 1994-1995: de annotaties, Den Haag: Vuga 1995, p. 142.
Zie hierover nader par. 4.3.4 van Deel I.
De Waard 1987, p. 126-127 en hfst. 8.
De Waard 1987, p. 127-128. Zie hierover verder par. 4.3.4 van Deel I.
De Waard 1987, p. 342 en 360-363.
Zie o.m.: M. Kuijer, The blindfold of Lady Justice. Judicial Independence and Impartiality in Light of the Requirements of Article 6 ECHR (diss. Leiden), Nijmegen: Wolf Legal Production 2004, p. 303 e.v.
EHRM 6 mei 2003, Kleyn e.a. t. Nederland, AB 2003/211, m.nt. L.V. en BdeW; JB 2003/119 m.nt. AWH. Zie verder o.m.: Rapport VAR Commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. Van toetsing naar geschilbeslechting., Den Haag: Bju 2004, p. 53-56; A.J. Bok, 'Het EHRM-arrest Kleyn e.a.: Raad van State grotendeels gesauveerd, maar nog niet uit de gevarenzone', Gst. (2003) 7186, p. 296300; Th.G. Drupsteen, 'De Raad van State na Kleyn and others versus the Netherlands, NTB 2003/10, p. 317323. Overigens wordt deze discussie omtrent de objectieve onpartijdigheid van de Afdeling al geruime tijd gevoerd. Vooral sinds het EHRM een uitspraak in dat kader ten aanzien van de Luxemburgse Raad van State gewezen heeft, EHRM 28 september 1995, Procola t. Zwitserland, AB 1995/588 m.nt. ICvdV. Zie hierover: P. van Dijk, Artikel 6 EVRM en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Lezing ter gelegenheid van de 19e verjaardag van het SIM op 26 oktober 2000, Utrecht: SIM 2001; N.S.J. Koeman, `De gevolgen van de Procola-uitspraak voor Nederland', NTB 1996, p. 197 e.v.
Op 1 september 2010 is een wet in werking getreden die voorziet in de nodige aanpassingen, zoals de instelling van een afzonderlijke Afdeling advisering, Wet van 22 april 2010, Stb. 2010, 175; Besluit van 8 juni 2010 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 22 april 2010 tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State (Stb.175), Stb. 2010, 236. Zie hierover o.m.: A.J. Bok, `De Raad van State gereorganiseerd, NJB 2007, p. 266-272; T. Barkhuysen, 'Het vereiste van rechterlijke onpartijdigheid en de voorgestelde nieuwe Wet op de Raad van State:mag het een onsje meer zijn?, Regelmaat 2007/3, p. 119-127; L.F.M. Verhey, `De toekomst van de Raad van State: het einde van de Procolakramp?, in: A.W. Heringa, A.M.L. Jansen, E.C.H.J. van der Linden, L.F.M. Verhey, Het bestuursrecht beschermd (liber amicorum F.A.M. Stroink), Den Haag 2006, p. 17-31. Zie ook de noten bij EHRM 9 november 2006, Sacilor-Lormines t. Frankrijk, AB 2007/281 m.nt. De Waard; EHRC 2007/15 m.nt. Verhey.
Stroink 1993, p. 9; De Waard 1987, p. 44. Zie par. 4.3.3 en 4.3.4 van Deel I.
Stroink 1999, p. 7 en 9; Stroink 1993, p. 14; De Waard 1987, p. 45 en 330-331.
Zie par. 4.3.3 van Deel I.
Zie hierover par. 4.3.3 van Deel I. Overigens zal de vraag of een rechterlijke instantie onafhankelijk is in de praktijk veelal in een procedure bij de rechter aan de orde komen in het kader van de vraag of sprake is van een schending van artikel 6 EVRM. Zoals blijkt in par. 4.3.3 van Deel I, toetst het EHRM ook aan dit vereiste in het kader van de vraag of sprake is van een `tribunal established by law’ maar vaak zal, indien daarop een beroep worden gedaan, de toetsing aan de onafhankelijkheideisen pas aan de orde komen in het kader van de toetsing aan de vereiste 'impartiality and independence’ van een rechterlijke instantie in de zin van art. 6 EVRM.
De eis van onpartijdigheid voor organen van de overheid wordt vooral, gelet op artikel 6 EVRM, in verband gebracht met rechterlijke instanties.1 Uit het eerste lid van dat artikel vloeit immers voort dat rechterlijke instanties onpartijdig dienen te zijn in procedures waarin een `civil right and obligation' centraal staat dan wel sprake is van een `criminal charge'. Ook uit het nationale recht vloeit voort dat rechterlijke instanties onpartijdig tot hun uitspraak in het voorliggende geschil behoren te komen.2 Zoals in Deel I uiteen is gezet, wordt het onpartijdigheidsbeginsel algemeen aanvaard als een ongeschreven beginsel van behoorlijke rechtspleging dat iedere rechterlijke instantie in acht dient te nemen.3In principe houdt dit beginsel, zoals De Waard het min of meer omschrijft, in dat de taakuitoefening door de geschilbeslechtende instantie zo objectief en neutraal mogelijk dient te geschieden en dat de geschilbeslechtende instantie zich niet mag laten leiden door persoonlijke voorkeuren of belangen (van haar leden).4 Hoewel De Waard met name het oog heeft op de instanties die traditioneel gerekend worden tot rechterlijke instanties, is de werking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging daartoe in zijn optiek niet beperkt.5 Het onpartijdigheidsbeginsel kan ook van betekenis zijn voor het bestuur als geschilbeslechtende instantie. In de literatuur is echter vooral aan de door de rechter in acht te nemen onpartijdigheid veel aandacht besteed.6 Dat geldt wellicht nog te meer voor de positie van de bestuursrechter in dat kader. Recentelijk nog vormden de vereisten van onafhankelijkheid en, in het bijzonder, onpartijdigheid zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid van het EVRM onderwerp van discussie met betrekking tot de Nederlandse bestuursrechtspraak, in het bijzonder de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Aanleiding daarvoor is de door het EHRM gewezen uitspraak in de zaak Kleyn e.a. t. Nederland waarin de klagers zich op het standpunt stelden dat de Afdeling niet kon worden beschouwd als een onafhankelijk en onpartijdig gerecht in de zin van artikel 6 lid 1 EVRM.7 De discussie betreft met name de objectieve onpartijdigheid van de Afdeling gelet op de uitoefening van zowel adviserende als rechterlijke functies door (bepaal)de volle staatsraden bij de Raad van State.8
Veelal wordt in een adem met het vereiste van onpartijdigheid, in het licht van artikel 6 EVRM, ook het vereiste van onafhankelijkheid van rechterlijke instanties genoemd. Terwijl onpartijdigheid ziet op de verhouding van de beslissende rechter of rechterlijke instantie tot de bij het geschil betrokken partijen, heeft de onafhankelijkheid met name betrekking op de (mate van te vermijden) verwevenheid met de beide andere staatsmachten.9 Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht of rechterlijke instanties wordt echter beschouwd als een voorwaarde voor deze colleges om onpartijdig te kunnen oordelen in een voorliggend geschil.10 De onafhankelijkheideis wordt nog sterker dan het onpartijdigheidbeginsel verbonden aan rechterlijke instanties of rechtspraak. Het vereiste van onafhankelijkheid vormt tenminste een beginsel van behoorlijke rechtspraak of inrichtingseis te stellen aan een behoorlijke procedure, terwijl de gangbare opvatting — waarbij in dit onderzoek wordt aangesloten — inhoudt dat onafhankelijkheid (ook) een voorwaarde vormt om te kunnen spreken van rechtspraak.11 Dat betekent dat onafhankelijkheid niet tegelijkertijd ook een beginsel van behoorlijke rechtspleging kan vormen. Onafhankelijkheid is een voorwaarde om te kunnen spreken van rechtspraak en de toetsing aan dat vereiste vindt in beginsel plaats in het kader van de beoordeling of sprake is van rechtspraak (of als voorwaarde voor onpartijdigheid).12
Ofschoon onpartijdigheid en met name onafhankelijkheid eisen vormen die primair in verband worden gebracht met rechtspraak en rechterlijke instanties, bestaat er voldoende aanleiding, zoals hierna zal blijken, om aan te nemen dat deze vereisten ook van betekenis kunnen zijn voor het bestuur als geschilbeslechtende orgaan in de bestuurlijke voorprocedures. Zowel de betekenis van het vereiste van onafhankelijkheid als van het vereiste van onpartijdigheid wordt in de onderstaande paragrafen nader bezien in verhouding tot die bestuurlijke voorprocedures.