5.6.2.2 De locaties

Het verplicht verlenen van toegang aan de inspecteur strekt zich uit tot een gebouw of terrein (dat in gebruik is) voor zover dat (redelijkerwijs) noodzakelijk is voor zijn onderzoek. De toezichthouder is bevoegd elke plaats te betreden (mits noodzakelijk). Het gaat om ruimten die van de publieke omgeving zijn afgescheiden. Voor het betreden van de openbare ruimte is immers geen speciale bevoegdheid nodig.1

De reikwijdte voor het betreden is afhankelijk van de kwalificatie van de plaats: voor het binnentreden van een woning – zonder toestemming van de bewoner – gelden de algemene waarborgen zoals die zijn opgenomen in de Awbi.2 Die staan los de AWR of Awb verplichtingen.

De fiscale term ‘gebouwen en gronden’ maakt volgens de parlementaire geschiedenis onderdeel uit van het bredere begrip in de Awb ‘plaatsen’: ‘niet alleen erven en andere terreinen worden hieronder begrepen, maar ook gebouwen en woningen.’3 Hoewel hier een onderscheid wordt gemaakt, wordt onder ‘gebouw’ ook de woning verstaan.4 Anders geformuleerd, ook gebouwen met een ‘woonbestemming’ behoren hiertoe.5 Alleen voor die gebouwen, en naar ik mag aannemen ook de direct daartoe behorende percelen, is toestemming vereist van de ‘bewoner’.6 Dit is grondwettelijke bepaald (art. 12 Gw). De staatssecretaris geeft de volgende toelichting bij het begrip ‘woning’: ‘Het grondrecht van de onschendbaarheid van de woning beschermt de huisvrede, dat wil zeggen het ongestoord verblijf in een ruimte die ingericht en bestemd is tot exclusief verblijf voor een persoon of voor een beperkt aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen.’7 Deze omschrijving sluit aan op het begrip woning volgens de Algemene wet op het binnentreden.8

In de Awbi is bepaald dat degene die toegang wenst tot een woning, de bewoner daarom moet vragen. Toestemming is vereist.9 Wanneer de bewoner die niet geeft, is binnentreden alleen mogelijk met een machtiging van een functionaris die daartoe bevoegd is, zoals een (hulp)officier van justitie of de burgemeester.10 Een dergelijke machtiging kan alleen worden verkregen ingeval de wet de bevoegdheid tot het binnentreden zonder toestemming ook expliciet bepaalt (art. 4 Awbi).

Dat is niet het geval voor de toezichthouder op grond van de Awb. Voor hem geldt dat hij alleen woningen kan betreden mits daarvoor toestemming is verkregen van de bewoner.11 De toezichthouder heeft dan ook een algemene bevoegdheid tot het betreden van een woning, maar alleen met toestemming. De wetgever acht het voor het bestuursrecht niet noodzakelijk toegang tot woningen te verbieden tenzij dat wettelijk is bepaald.12

De Awbi regeling beperkt zich, overeenkomstig artikel 12 lid 1, van de Grondwet, tot het binnentreden zonder toestemming van de bewoner.13 Verscheidene toezichthouders beschikken echter over dergelijke uitzonderlijke bevoegdheden.14

Uit de Awb (art 5:15 Awb) volgt niet dat (ook) voor het betreden van bedrijfsruimten toestemming benodigd is.15 Deze bevoegdheid maakt betreding zonder toestemming mogelijk anders is het dwangmiddel immers niet nodig. Volgens art. 8 EVRM is hier echter ook sprake van een beschermde ruimte (aangeduid als ‘home’): die kwalificatie is namelijk ruimer dan het Nederlandse begrip ‘woning’.16 De daaruit vloeiende algemene waarborgen – voor het daadwerkelijk inmengen in de persoonlijke levenssfeer – gelden echter niet voor alle ruimten die onder het EVRM- begrip ‘home’ vallen, maar alleen voor hetgeen onder het Nederlandse begrip ‘woning’ valt.17 Het verschil in de beide begrippen is van invloed op de waarborgen bij het betreden van de ruimten.

Voor een dergelijke inbreuk op de fundamentele rechten moet een beoordeling plaatsvinden volgens het algemene stappenplan van het EHRM (zie ook par. 2.4.2.2).18 Dit ziet niet alleen op het verkrijgen van toegang tot ‘woningen’ zonder toestemming.19 Ook andere inbreuken van de persoonlijke leefomgeving zoals het betreden van bedrijfsruimten vallen daaronder.

Deze beperking is niet alleen van toepassing op natuurlijke personen. Ook rechtspersonen hebben immers recht op ‘privacy’.20 Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan alleen voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is.21 Die noodzaak is cruciaal voor het bepalen van de grens voor het verkrijgen van toegang tot plaatsen (en gegevens).22 De proportionaliteit is een van de toetsstenen.23 Bij een inspectie ter plaatse van die ruimten gelden tevens de waarborgen van gerechtelijke toetsing van zowel rechtmatigheid als noodzakelijkheid.24 Bedrijfsbezoeken kunnen onaangekondigd plaatsvinden en er is geen toestemming vereist zoals bij woningen dan wel – bij het ontbreken van die toestemming – een machtiging daartoe. Het EHRM oordeelt dat een machtiging bij een (on)aangekondigd bezoek niet noodzakelijk is. Een beoordeling vooraf is – hoewel het de voorkeur geniet van het Hof – niet vereist, maar een gerechtelijke toetsing op rechtmatigheid én noodzakelijkheid achteraf dient wel tot de waarborgen te behoren (zie 5.3.2).25

De inspecteur heeft toegang tot een gebouw of terrein (dat in gebruik is) voor zover dat nodig is voor een onderzoek. De toezichthouder is bevoegd elke plaats te betreden. Beiden kunnen een woning alleen betreden met toestemming van de bewoner tenzij voor een toezichthouder in een bijzondere wet anders is bepaald. Wanneer de bewoner die toestemming niet geeft, is binnentreden alleen mogelijk met een machtiging van een functionaris die daartoe bevoegd is, zoals een (hulp) officier van justitie of de burgemeester. De inbreuk is ‘te’ fundamenteel om in algemene bevoegdheden onderscheid te maken.