2.2.4 De begrippen Europese subsidieregeling en Europese subsidieregelgeving

Voor alle uitgaven die ten laste van de Eu-begroting komen, dus ook voor de verstrekking van Europese subsidies, geldt dat een basisbesluit is vereist. Dit is een besluit dat een rechtsgrond geeft aan de actie en aan de uitvoering van de desbetreffende in de begroting opgenomen uitgave.1 Blijkens artikel 49, tweede lid, van het Financieel Reglement — hetwelk nog niet is aangepast aan het Verdrag van Lissabon — gaat het wat betreft het oude EG-verdrag en het Euratom-verdrag om een door de wetgevende autoriteit vastgesteld besluit in de vorm van een verordening, een richtlijn, een beschikking of een besluit.2 In de leden 3 en 4 worden besluiten uit het oude Eu-verdrag aangewezen als basisbesluit. Nu het Verdrag van Lissabon in werking is getreden, geldt op dit moment dat nieuwe basisbesluiten moeten worden neergelegd in Europese verordeningen, richtlijnen of besluiten die in de vorm van een wetgevende handeling zijn neergelegd.3 Dit betekent dat de rechtsgrondslag voor het verstrekken van Europese subsidies niet kan worden gevonden in gedelegeerde en uitvoeringshandelingen,4 die worden geregeld in de artikelen 290 en 291 VWEU. Daarbij gaat het immers om niet-wetgevingshandelingen. Het is ook mogelijk dat een basisbesluit wordt vastgesteld op grond van artikel 26, tweede lid, artikel 28, eerste lid, artikel 29, artikel 31, tweede lid, artikel 33 en artikel 37 VEU.5

Aanbevelingen, adviezen, resoluties, conclusies, verklaringen en andere besluiten die geen rechtswerking hebben, kunnen ingevolge artikel 49, vijfde lid, van het Financieel Reglement niet als basisbesluit dienen.

In het zesde lid van voormeld artikel 49 zijn enkele uitzonderingen op het vereiste van een basisbesluit neergelegd. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om zonder basisbesluit gedurende een maximale periode van twee begrotingsjaren Europese subsidies voor proefprojecten van experimentele aard te verstrekken, om zo de haalbaarheid en het nut van een actie te bepalen.6 Een tweede voorbeeld biedt de uitzondering voor incidentele acties of zelfs voor acties van onbepaalde duur op grond van taken van de Europese Commissie op terreinen waarvoor zij niet het initiatiefrecht voor wetgeving heeft, alsmede op grond van bijzondere bevoegdheden die rechtstreeks in de Verdragen aan de Europese Commissie zijn toegekend.7

Het voorgaande betekent dat de verstrekking van Europese subsidies doorgaans dient te berusten op een wetgevingshandeling in de vorm van een Europese verordening, richtlijn of besluit. Hieruit volgt dat de Europese Commissie niet zelf een basisbesluit kan nemen.8 Europese subsidies kunnen in beginsel geen grondslag vinden in Europese soft law, tenzij sprake is van de besproken uitzonderingen neergelegd in artikel 49, zesde lid, van het Financieel Reglement.9 Voormelde basisbesluiten en Europese soft law — voor zover soft law als basis dient voor het verstrekken van Europese subsidies worden in het onderhavige onderzoek geduid als Europese subsidieregelingen. Voorbeelden hiervan bieden de Verordening nr. 1083/2006 (structuurfondsen) en de Beschikking nr. 573/2006 (EvF).

Europese subsidieregelingen worden in de meeste gevallen verder uitgewerkt in allerlei juridisch bindende regelingen die op de Europese subsidieregelingen zijn gebaseerd. In veel gevallen gaat het om verordeningen en besluiten (voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon: beschikkingen) van de Europese Commissie. Deze worden in dit onderzoek aangeduid als Commissieverordeningen, Commissiebesluiten en waar nog relevant, Commissiebeschikkingen.10 Als in dit onderzoek wordt gedoeld op de Europese subsidieregelingen en de daarop gebaseerde verordeningen en besluiten van de Europese Commissie wordt van Europese subsidieregelgeving gesproken. In hoofdstuk 4 wordt uitgebreid op deze Europese subsidieregelgeving ingegaan.

In het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving wordt door de Europese Commissie ook veel Europese soft law vastgesteld. Daarin worden bijvoorbeeld onduidelijke begrippen die in een Europese subsidieverordening zijn neergelegd, nader uitgewerkt. In hoofdstuk 4 komt aan de orde dat nationale uitvoeringsorganen in sommige gevallen zijn gebonden aan de door de Europese Commissie vastgestelde soft law.11 In zoverre kan ook Europese soft law onder het begrip Europese subsidieregelgeving worden geschaard.