4.3.5 Tussenconclusie: de bruikbaarheid van het commissiestelsel voor initiatieven

Het commissiestelsel is oorspronkelijk in de Gemeentewet geïntroduceerd onder andere om burgers bij het bestuur te betrekken en de in de samenleving aanwezige kennis en expertise aan te wenden. Dit is voor veel gemeentebesturen nog steeds de reden om aansluiting te zoeken bij democratische initiatieven of om ze zelf te ontplooien. De vraag die nu beantwoord kan worden, is hoe bruikbaar het commissiestelsel is om deze doelstelling te realiseren. Het is belangrijk te benadrukken dat het commissiestelsel flexibel genoeg is om aan een flinke variatie aan initiatieven ruimte te bieden. Zo hebben de raad, het college en de burgemeester een behoorlijke mate van vrijheid bij de inrichting en samenstelling van commissies. Dat geldt met name voor bestuurscommissies en andere commissies, waarvoor als enige voorschrift wat betreft de samenstelling geldt dat raadsleden en wethouders niet in elkaars commissies mogen plaatsnemen. Samenstellingswijzen zoals loting die door initiatieven als de Coöperatieve Wijkraad worden gehanteerd, kunnen daardoor zonder problemen gebruikt worden om deze commissies vorm te geven. Het commissiestelsel geeft daarnaast het instellende orgaan alle vrijheid om zaken te regelen met betrekking tot de duur van een initiatief, het aantal deelnemers, de wijze van besluitvorming1, de wijze van verslaglegging, inspraakmogelijkheden, etc. Specifiek voor bestuurscommissies geldt verder dat er alle bevoegdheden aan kunnen worden overgedragen, tenzij ze specifiek zijn uitgezonderd of de aard zich tegen overdracht verzet. Dit betekent dat zolang de wensen van initiatieven zich beperken tot terreinen waarop de gemeente bevoegd is, zij in beginsel zeggenschap overgedragen kunnen krijgen.

Ondanks deze mogelijkheden kent het commissiestelsel zeker sinds de dualisering en de afschaffing van de deelgemeenten toch een aantal beperkingen die ervoor kunnen zorgen dat bepaalde initiatieven er lastig op aan te sluiten zijn. Het betreft dan met name initiatieven die een integrale werkwijze hanteren, waarbij zij zowel op het terrein van de raad als op dat van het college willen opereren. Als gevolg van de dualisering is het niet langer mogelijk een commissie in te stellen die zowel kaderstellend en controlerend te werk gaat als de uitvoering van beleid zelf ter hand neemt. Initiatieven zoals de Coöperatieve Wijkraad zouden in deze categorie vallen wanneer er daadwerkelijk bevoegdheden aan zouden worden overgedragen. Aangezien de opzet van het initiatief ervan uitgaat dat de raad zich in beginsel committeert aan de ideeën die de wijkraad aandraagt, worden er feitelijk hamerstukken aangeleverd en kan betoogd worden dat er sprake is van voorbereidend werk. Samen met de evenwichtige vertegenwoordiging van de raad door de benoeming van een aantal raadsleden, zou de wijkraad daardoor als raadscommissie kunnen worden gekwalificeerd. Overdracht van bestuursbevoegdheden zou de wijkraad tevens een bestuurscommissie doen zijn. Een dergelijke combinatie van raads- en bestuurscommissie is onder het dualistische regime niet meer mogelijk.2 Een initiatief kan niet via het commissiestelsel actief zijn op het kaderstellende, controlerende en budgetterende terrein van de raad én het bestuurlijke terrein van het college. Specifiek voor territoriaal ingestoken initiatieven zoals de Coöperatieve Wijkraad geldt verder dat, mocht er voor vormgeving als bestuurscommissie worden gekozen, het sinds de afschaffing van de deelgemeenten niet meer mogelijk is er een taken- en bevoegdhedenpakket aan op te dragen dat vergelijkbaar is met dat van de afgeschafte deelgemeenten. Het is niet geheel duidelijk wanneer daarvan precies sprake is,3 maar blanco delegatie van de verordenende bevoegdheid zou een belangrijke aanwijzing kunnen zijn.

Het commissiestelsel kan een bepaalde mate van bestendigheid garanderen voor burgerinitiatieven die daarnaar verlangen. Ook kunnen er bevoegdheden aan worden overgedragen wanneer zij vorm worden gegeven als bestuurscommissie, waarmee burgerinitiatieven daadwerkelijk juridische zeggenschap krijgen. Als men deze twee elementen waardeert, dan ligt instelling als bestuurscommissie voor de hand. Het is echter zo dat commissies niet geheel gevormd kunnen worden naar de wensen van initiatiefnemers. Het is en blijft een instrument van het gemeentebestuur, en niet van de participerende burger. Als gevolg daarvan gelden er bepaalde wettelijke voorschriften waar niet van af kan worden geweken. Het commissiestelsel kan, kortom, burgerinitiatieven reguleren, maar niet in strijd met het uitgangspunt van wetmatigheid van bestuur en de uitgangspunten van de dualisering. In de conclusie van dit hoofdstuk zal nog worden ingegaan op de vraag hoe een wijziging van het wettelijk kader om integrale initiatieven als de CWR te faciliteren zich verhoudt tot de beginselen die ten grondslag liggen aan de gemeentelijke democratie. Eerst dient nog in de volgende twee paragrafen behandeld te worden of er uit de Awb en de Grondwet eventueel nog andere verplichtingen en/of beperkingen voortvloeien voor initiatieven als de CWR.