4.3.4 Regeling van de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de rechterlijke macht bij wet

Ingevolge artikel 116, tweede lid, Gw bepaalt de wet niet alleen welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren, maar ‘regelt de wet’ – delegatie is dus mogelijk – eveneens de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van die rechterlijke macht. Wat daar onder valt blijkt maar mondjesmaat uit de wetsgeschiedenis. Volgens De Werd kan daarbij onder meer gedacht worden aan de werving, selectie en bevordering van rechterlijke ambtenaren (voorafgaand aan de formele benoeming bij koninklijk besluit).1 Daarnaast draagt artikel 107 Gw de wetgever op om het procesrecht te regelen. Beide grondwetsbepalingen, althans de wettelijke uitwerking daarvan, zijn bepalend voor de organisatie en werkwijze van gerechten. Deze grondwetsbepaling ondersteunt de eis uit artikel 6 EVRM dat een gerecht bij wet moet zijn ingesteld (zie § 3.9). Uit de Grondwet blijkt niet duidelijk hoe ver de bemoeienis van de wetgever en het bestuur met de organisatie en werkwijze van gerechten mag gaan.2 De vraag rijst of op dit terrein een bepaalde autonomie bij de rechterlijke organisatie moet liggen in verband met de rechterlijke onafhankelijkheid.

Het belang van artikel 116, tweede lid, Gw voor de rechterlijke onafhankelijkheid is vooral dat de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de rechterlijke macht door de formele wetgever moeten worden geregeld, in plaats van dit over te laten aan (organen van) de uitvoerende macht.3 Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering bewust de mogelijkheid van delegatie heeft opengelaten om de destijds heersende praktijk, dat binnen en door de gerechten, alsmede door de Minister van Justitie de taakverdeling werd vastgesteld, te kunnen behouden.4 Daardoor zou het bovendien mogelijk blijven om bijvoorbeeld het aantal rechters van een gerecht of de territoriale competentie anders dan bij formele wet te wijzigen.5 Omdat rechtspraak een centrale staatsaangelegenheid is, kan delegatie enkel op centraal niveau plaatsvinden: slechts organen van de centrale overheid zijn bevoegd regelgeving met betrekking tot de rechterlijke macht tot stand te brengen. Dat blijkt niet uit de tekst van de Grondwet, maar uit de toelichting daarop.6 Men kan uit constitutioneel oogpunt bedenkingen bij deze (beperkte) delegatiemogelijkheid plaatsen. Zij maakt het manipuleren van de rechterlijke macht door de uitvoerende macht door middel van de organisatie van het rechtswezen bezwaarlijk, maar niet onmogelijk.7 Met de vereiste onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten opzichte van de uitvoerende macht staat op gespannen voet dat een orgaan van de uitvoerende macht, bijvoorbeeld de regering of de minister, regelgevende bevoegdheid ten aanzien van de inrichting van de rechterlijke macht kan krijgen. Laat ik dit illustreren aan de hand van het voorbeeld dat vóór 2002 het bestuursreglement van rechtbanken werd vastgesteld bij ministeriële regeling. Daarin legde de Minister van Justitie per rechtbank enkele hoofdlijnen van de interne organisatie vast. Er was dus geen sprake van een algemene regeling voor alle gerechten. Door vaststelling van aparte regels per gerecht kon de minister de interne werkwijze – bijvoorbeeld wat betreft de toedeling van zaken aan rechters – bepalen. Daarmee werd de vrijheid van gerechten om hun werkwijze te regelen sterk ingeperkt. Dat stak schril af tegen de zelfstandige bevoegdheid van de Eerste en Tweede Kamer om hun reglement van orde op te stellen (art. 72 Gw). Met het oog op deze delegatiemogelijkheid kon ook de op 1 januari 2002 ingestelde Raad voor de Rechtspraak een deel van deze functies overnemen, waarover meer in hoofdstuk 5.

Dat de wet de inrichting en samenstelling van de rechterlijke macht regelt, stond tot 1983 eveneens in het zogenoemde codificatieartikel (nu artikel 107 Gw).8 Die bepaling kent wat de rechtspraak betreft drie interessante elementen. Ten eerste de regeling van het procesrecht, waaraan niet alleen partijen maar ook rechters zijn gebonden, ten tweede de plaats van het artikel in de Grondwet (tot 1983 in het hoofdstuk dat handelt over rechtspraak), en tot slot – daarmee samenhangend – het feit dat de codificatieplicht zich vroeger tevens uitstrekte tot de inrichting van de rechterlijke macht.

De bepaling dat de wet het burgerlijk en strafprocesrecht in algemene wetboeken regelt beoogt de rechtseenheid en rechtszekerheid te waarborgen. Die codificatiegedachte dateert van begin negentiende eeuw. Uit de formulering van de codificatiebepaling blijkt dat delegatie binnen het centrale overheidsverband niet is uitgesloten.9 Dat de wetgever bevoegd is het procesrecht te regelen waaraan de rechterlijke macht zich te houden heeft, maakt nog geen inbreuk op de rechterlijke onafhankelijkheid. Rechters zijn immers altijd gebonden aan de wet; zij spreken recht op grond van de wet en volgens de regels van de wet, het procesrecht. De rechter past het recht toe in een concrete zaak. Het is niet zijn taak om regels van algemene strekking op te stellen. Die laatste taak is voorbehouden aan de wetgever. Artikel 107 Gw geeft een indicatie voor dit uitgangspunt.

Waarom is het oude codificatieartikel in het grondwetshoofdstuk over rechtspraak geplaatst? Volgens de staatscommissie-Cals-Donner was het verband van die bepaling met de rechtspleging zo nauw, dat zij, anders dan in de proeve was voorgesteld, beter haar plaats kon behouden in het hoofdstuk ‘rechtsbedeling’.10 Waarin die nauwe band van de codificatiebepaling met de rechtspleging bestond, werd niet nader toegelicht.11 De regering vond plaatsing in het hoofdstuk over rechtspraak echter niet vanzelfsprekend:

Voorts achtte de regering het van belang dat de bepaling, anders dan het destijds geldende artikel 164 Gw 1972, de wetgever niet opdraagt regels te stellen omtrent de inrichting van de rechterlijke macht. Als dat wel het geval was, dan zou er volgens haar meer reden zijn de bepaling in een hoofdstuk inzake rechtspraak op te nemen.13 Dat is volgens mij de hoofdreden dat die bepaling voor 1983 wel in het grondwetshoofdstuk over justitie stond.

De band van de codificatiebepaling met de rechtspleging komt ten slotte tot uiting in het feit dat die bepaling tevens voorschreef dat de inrichting van de rechterlijke macht bij wet werd geregeld. De regering meldde in de memorie van toelichting bij de codificatiebepaling dat dit deelvoorschrift niet (langer) daar zou worden opgenomen, maar onder de bepalingen betreffende de rechtspraak.14 Dat heeft dus geresulteerd in artikel 116, tweede lid, Gw. Overigens stond er ook voor 1983 in het grondwetshoofdstuk over rechtspraak naast de codificatiebepaling al een voorschrift dat de samenstelling van de rechterlijke macht bij wet moest worden geregeld.15 In feite was één van deze beide bepalingen dus overbodig.

Te concluderen valt dat artikel 116, tweede lid, Gw geen inbreuk maakt op rechterlijke onafhankelijkheid, voor zover het de bevoegdheid tot regelgeving van de wetgever betreft. Meer waarborgen in de Grondwet zou wel beter zijn geweest. De mogelijkheid van delegatie van deze regelgevende bevoegdheid is wel bezwaarlijk uit het oogpunt van rechterlijke onafhankelijkheid. Op deze wijze komt er potentieel te veel zeggenschap over de rechterlijke macht bij de uitvoerende macht te liggen.16