4.2.1.1 Vluchtelingschap: de a-grond

De term verdragsvluchteling van artikel 29, eerste lid, onder a, Vreemdelingenwet 2000 verwijst naar de definitie van vluchteling die in het Vluchtelingenverdrag is gegeven. Volgens artikel 1, onder a, tweede lid Vluchtelingenverdrag is een vluchteling iemand die:

De vaststelling van vluchtelingschap is van declaratoire aard.1 Vluchtelingschap ontstaat niet door erkenning als zodanig. Vaststelling van de correcte status is wel belangrijk voor vluchtelingen, want vaststelling is nodig om effectief aanspraak te kunnen maken op alle rechten die in het Vluchtelingenverdrag en andere wet- en regelgeving aan vluchtelingen zijn toegekend. De medewerkers van de IND moeten dus onderzoeken of iemand vluchteling is, zodat de correcte juridische relatie tussen de asielzoeker en de Nederlandse staat kan worden bepaald.2 Ook in de Definitierichtlijn is een definitie van vluchtelingschap gegeven.3 In deze definitie is de tekst van het Verdrag aangepast aan de terminologie van het Unierecht.4 Voor een universele uitwerking van de term en dus een nadere duiding van de bewijsomvang moet worden teruggevallen op het niet-bindende Handbook van de UNCHR (UNHCR Handbook).5 Binnen de verschillende jurisdicties waarin het Vluchtelingenverdrag van kracht is en is omgezet naar nationaal of regionaal recht, is de betekenis van die bepalingen verder geduid in nationale en regionale jurisprudentie.6 Het meest relevant voor de medewerkers van de IND is dat elementen van de vluchtelingendefinitie nader zijn uitgewerkt in de EU-Definitierichtlijn. In de volgende paragrafen behandel ik kort de belangrijkste elementen van de definitie van vluchtelingschap, namelijk:

Om te bepalen of een asielzoeker een vluchteling is, moeten de medewerkers van de IND nagaan of hij gegrond vreest voor vervolging. De term gegronde vrees omvat zowel een subjectief als een objectief element.7 De subjectieve vrees heeft betrekking op de vraag of de asielzoeker daadwerkelijk ergens angst voor heeft. De objectieve component houdt vooral verband met de gegrondheid van die angst. De subjectieve vrees ziet dus vooral op de gemoedstoestand van de asielzoeker en de objectieve vrees met het daadwerkelijke risico op vervolging dat de asielzoeker loopt, mocht hij worden teruggestuurd naar zijn land van herkomst.8 De beoordeling die de medewerkers van de IND moeten maken, concentreert zich vooral op de objectieve component.9 De subjectieve vrees heeft weinig betekenis als zelfstandig element van de vluchtelingendefinitie.10

In de Definitierichtlijn is bepaald dat de gegrondheid van de gestelde vrees voor vervolging moet worden beoordeeld op individuele basis.11 De asielzoeker moet in beginsel aannemelijk maken waarom juist hij, anders dan anderen in zijn land van herkomst heeft te vrezen voor vervolging. Dit zogenaamde singled-out criterium wordt in de praktijk wel genuanceerd. In Nederland heeft de ABRvS in 2010 een uitspraak gedaan waaruit de balans tussen individuele feiten en omstandigheden en de situatie in het land van herkomst kan worden afgeleid. Deze komt erop neer dat hoe slechter de geweld- en mensenrechtensituatie in het land van herkomst is, hoe minder sterk het individualiseringsvereiste geldt.12

Het rechtsfeit vervolging is in het UNHCR Handbook op twee manieren afgebakend. Ten eerste door de actoren van vervolging te definiëren en ten tweede door de daden die als vervolging kunnen worden gekwalificeerd nader te omschrijven. Om een daad als vervolging te kunnen bestempelen, moet deze in beginsel zijn gepleegd door de autoriteiten van het land van herkomst.13 Daden van niet-autoriteiten kunnen ook worden bestempeld als vervolging, als de autoriteiten deze daden toestaan of niet bij machte zijn deze daden te stoppen.14

Niet iedere negatieve behandeling in het land van herkomst kan leiden tot de vaststelling van vluchtelingschap. Vrees voor honger, of ziekte kan bijvoorbeeld niet leiden tot vluchtelingschap. Volgens het UNHCR Handbook bestaat er geen universeel geaccepteerde definitie, maar moet het vluchtelingschap worden bepaald op grond van de individuele omstandigheden van het geval.15

Vervolging kan bestaan uit een enkele daad, of kan het cumulatieve gevolg zijn van meerdere kleinere daden.16 Vervolging is volgens het UNHCR Handbook niet hetzelfde als discriminatie en ook niet hetzelfde als strafrechtelijke vervolging (het gaat om het Engelstalige onderscheid tussen de begrippen ‘prosecution’ en ‘persecution’). Het onderscheid tussen strafrechtelijke vervolging en vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag is in de praktijk door de beslismedewerker niet altijd eenvoudig te maken. Strafrechtelijke vervolging kan in bepaalde gevallen wel neerkomen op vervolging in de zin van het verdrag, als het strafrecht door de autoriteiten in het land van herkomst discriminatoir wordt toegepast of als de bestraffing onevenredig is. Ook discriminatie is op zichzelf geen daad van vervolging, maar kan dit onder bepaalde omstandigheden wel zijn. Bijvoorbeeld als de discriminatie inhoudt dat de betrokkene geen toegang (meer) heeft tot onderwijs, of ernstig wordt beperkt in zijn mogelijkheden om in zijn levensonderhoud te voorzien.17 Minder zware vormen van discriminatie kunnen bij elkaar opgeteld ook leiden tot vervolging.18

In artikel 9 Definitierichtlijn19 staat dat daden moeten worden aangemerkt als vervolging als deze zo ernstig van aard zijn, of zo vaak voorkomen dat zij een ernstige schending vormen van de grondrechten van de mens, of een samenstel zijn van verschillende maatregelen, waaronder mensenrechtenschendingen, die voldoende ernstig zijn om iemand op een soortgelijke wijze te treffen als hiervoor omschreven.

In de Definitierichtlijn zijn enkele (niet limitatief bedoeld) vormen genoemd die vervolging kan aannemen:

Om te beoordelen of er sprake is van vervolging zal de beslismedewerker voornamelijk kennis moeten nemen van de wetgeving- en het beleid, als ook van de wijze waarop dit in de praktijk in het land van herkomst wordt toegepast. De beslismedewerker zal dus per geval moeten beoordelen of het aannemelijk is dat een individu structureel wordt gediscrimineerd of wordt blootgesteld aan mensenrechtenschendingen die dermate ernstig en structureel van aard zijn dat ze zijn te kwalificeren als vervolging.

Om onder de definitie van vluchteling te vallen, moet de vrees verband houden met één van de vijf vervolgingsgronden uit het Vluchtelingenverdrag. Dit wordt ook wel het nexus-vereiste genoemd. De vijf vervolgingsgronden zijn: ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep en het hebben van een politieke overtuiging.21 Deze gronden staan limitatief opgesomd in de eerder geciteerde vluchtelingendefinitie van het Verdrag en zijn overgenomen en nader uitgewerkt in de Definitierichtlijn. Ik ga in dit hoofdstuk niet nader in op de betekenis van de individuele vervolgingsgronden. In het empirisch deel van dit boek zal ik hierop waar relevant een nadere toelichting geven. In het algemeen is nog wel relevant om te vermelden dat het voor een gegronde vrees van vervolging niet is vereist dat de asielzoeker daadwerkelijk de kenmerken bezit, die aanleiding geven voor de vervolging. Het gaat erom dat die kenmerken door de actor van vervolging aan de asielzoeker worden toegeschreven.22 Ook hoeft de asielzoeker niet te bewijzen dat de vervol- ger de intentie heeft om hem of haar te vervolgen vanwege een vervolgingsgrond, maar uitsluitend of het risico op vervolging dermate hoog is dat de vrees hiervoor gegrond is.

Om in aanmerking te komen voor vluchtelingschap, moet de asielzoeker zich bevinden buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, of waar zijn gewone verblijfsplaats heeft. De vrees voor vervolging moet zien op handelingen die in de toekomst in dat land kunnen plaatsvinden. Om dat risico te kunnen beoordelen, moet de beslismedewerker weten waar de asielzoeker vandaan komt. De nationaliteit van de asielzoeker kan worden vastgesteld aan de hand van documenten (zoals een paspoort of ander identiteitsbewijs) en aan de hand van de verklaringen van de asielzoeker.

Niet alleen de nationaliteit, maar ook de herkomst van de asielzoeker is voor het onderzoek van de IND van belang. Het kan voorkomen dat er sprake is van een binnenlands vluchtalternatief.23 Als de asielzoeker in een ander deel van zijn land van herkomst niet gegrond hoeft te vrezen voor vervolging, is er in beginsel geen verplichting voor Nederland om de asielzoeker bescherming te bieden. De aanwezigheid van een vluchtalternatief kan worden beoordeeld op grond van algemene landeninformatie.24

Niet iedereen die vreest voor schending van zijn mensenrechten heeft recht op bescherming als vluchteling. Om de vraag te kunnen beantwoorden of internationale vluchtelingenbescherming noodzakelijk is, moet de IND vaststellen dat de asielzoeker in zijn land van herkomst niet de bescherming van de autoriteiten kan inroepen. Het hangt af van de omstandigheden in dat land en de individuele omstandigheden van het geval of in hoeverre de asielzoeker moet aantonen dat hij daadwerkelijk heeft geprobeerd die bescherming te krijgen. Indien de asielzoeker geen bescherming heeft gevraagd, kan dit hem in beginsel niet tegengeworpen worden als hij terecht vreest voor vervolging door de autoriteiten. Het zou onzinnig zijn van iemand te verlangen zich voor bescherming te wenden tot degene van wie hij vervolging vreest, bijvoorbeeld als de autoriteiten de actoren van vervolging zijn. Ook als een land in staat van oorlog of burgeroorlog is, of zich in een andere situatie bevindt waardoor de autoriteiten niet effectief in staat zijn bescherming te bieden, kan het de asielzoeker niet worden tegengeworpen dat hij in dat land niet om bescherming heeft verzocht.25 Relevante informatiebronnen om de beschermingsmogelijkheid te bepalen, zijn algemene landeninformatie – in het bijzonder informatie over het rechtssysteem – en de verklaringen van de asielzoeker.