4.2.10.2 Europees legaliteitsbeginsel: vereiste van een wettelijke grondslag

In deze paragraaf komt de vraag aan de orde in hoeverre het Europees legaliteitsbeginsel randvoorwaarden stelt waaraan moet zijn voldaan alvorens nationale uitvoeringsorganen aan een Europese verordening een bevoegdheid kunnen ontlenen. Het Europese legaliteitsbeginsel is reeds besproken in hoofdstuk 3.1 In het kader van deze paragraaf is met name de daaruit voortvloeiende eis van de wettelijke grondslag relevant. Zoals reeds aangegeven wordt algemeen aangenomen dat de EU alleen tegenover een lidstaat of particulier kan optreden indien daarvoor een duidelijke bevoegdheidsgrondslag bestaat. In hoofdstuk 3 schreef ik dat in het Handvest van de Grondrechten alleen het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel is neergelegd, maar dat de eis van de wettelijke grondslag ook bestaat voor administratieve sancties. Op deze plaats wordt hierop dieper ingegaan. Voorts wordt bezien of een wettelijke grondslag ook is vereist voor de tot de lidstaten gerichte verplichting tot terugvordering van onregelmatig bestede Europese subsidies en wordt ingegaan op de betekenis van het legaliteitsbeginsel in het kader van het opleggen van verplichtingen aan de eindontvanger van de Europese subsidie.

In het kader van het vereiste van een wettelijke grondslag voor administratieve sancties moet worden gewezen op het voor de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving relevante artikel 2, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 waarin 'overeenkomstig het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen'2 is bepaald dat geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan gemeenschapsbesluit. In het arrest SGS Belgium komt de vraag aan de orde in hoeverre de artikelen 5 en 7 van de Verordening nr. 2988/95 waarin voorbeelden van administratieve sancties zijn neergelegd, kunnen dienen als zelfstandige rechtsgrondslag voor het opleggen van administratieve sancties.3 Volgens het Hof van Justitie kan een administratieve sanctie niet worden opgelegd op grond van de artikelen 5 en 7 van de Verordening nr. 2988/95 alleen, nu deze bepalingen niet toelichten welke van de in artikel 5 genoemde sancties geldt bij een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schaadt, en evenmin aan welke categorie actoren in dat geval die sanctie moet worden opgelegd.4 Daarbij komt dat uit artikel 2, derde lid, en de considerans van de Verordening nr. 2988/95 volgt dat het aan de Uniewetgever staat om sectorale regelingen vast te stellen, waarin administratieve sancties worden ingevoerd. Het Hof van Justitie wijst voorts op het in artikel 2, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 neergelegde legaliteitsbeginsel op grond waarvan geen administratieve sancties mogen worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Uniebesluit. Een grondslag in een sectorale Europese subsidieverordening of het nationale recht waaruit blijkt aan wie en welke sancties bij welke onregelmatigheid moet worden opgelegd, is derhalve noodzakelijk. In dat kader wijs ik ook nog op het arrest AOB Reuter waarin het Hof wat het legaliteits- en het rechtszekerheidsbeginsel betreft, constateert dat artikel 11, eerste lid, van de Commissieverordening nr. 3665/87 een duidelijke en toereikende rechtsgrondslag voor oplegging van de daarin neergelegde sanctie biedt.5 Deze bepaling schreef voor dat wanneer wordt geconstateerd dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende, de verschuldigde restitutie voor de betreffende uitvoer gelijk is aan de geldende restitutie voor de werkelijke uitvoer, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan: a) de helft van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product en b) het dubbele van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie, indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt. De verordening bepaalt echter niet welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan bevoegd is deze sanctie op te leggen.6 Het Hof van Justitie heeft zich nog niet uitgesproken over de vraag in hoeverre in het nationale recht nog een bevoegdheidsgrondslag nodig is voor het nationaal uitvoeringsorgaan, alvorens de sanctie daadwerkelijk kan worden opgelegd.

Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat het Hof van Justitie niet altijd vereist dat voor het opleggen van een administratieve sanctie een dubbele bevoegdheidsgrondslag bestaat. Een grondslag in het nationale recht is naar Europees recht alleen noodzakelijk, indien in een sectorale Europese subsidieverordening geen grondslag is neergelegd.

De eis van een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag geldt niet voor het opleggen van administratieve maatregelen.7 In het arrest IPK International — waarin het om een Europese subsidie gaat die rechtstreeks door de Europese Commissie was verstrekt — overweegt het Gerecht dat de bepalingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, gelezen in verbinding met artikel 1, leden 1 en 2, van Verordening nr. 2988/95 worden geacht een relevante en toereikende wettelijke grondslag te vormen voor elke maatregel die erop is gericht een door een onregelmatigheid wederrechtelijk verkregen voordeel te ontnemen, en de beslissing waarbij het voordeel is toegekend in te trekken. Deze verplichting vormt immers geen sanctie, maar is het loutere gevolg van de vaststelling dat de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het uit de gemeenschapsregeling voortvloeiende voordeel, kunstmatig zijn gecreëerd, zodat het ontvangen voordeel niet verschuldigd was en dus moet worden terugbetaald, aldus het Gerecht.8 Ingevolge artikel 4, eerste lid, leidt immers iedere onregelmatigheid in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, met name door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen. Overeenkomstig artikel 4, derde lid, wordt een voordeel niet toegekend of ontnomen, indien vaststaat dat handelingen tot doel hebben om door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen, dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke Europese recht. Het Gerecht acht voorts relevant dat uit de algemene Europese rechtsbeginselen voortvloeit dat de overheid in beginsel een wederrechtelijk vastgestelde begunstigende bestuurshandeling met terugwerkende kracht mag intrekken.9

Uit het voorgaande volgt dat voor de terugvordering door de Europese Commissie van Europese subsidies die achteraf bezien wederrechtelijk zijn verstrekt, uit hoofde van het Europees legaliteitsbeginsel geen afzonderlijke wettelijke grondslag nodig is. Er bestaat in dat geval een impliciete bevoegdheid tot het intrekken van het desbetreffende Europese besluit.10 De vraag rijst in hoeverre dit ook geldt voor Europese subsidies die in gedeeld beheer door de lidstaten worden uitgevoerd. In een aantal Europese subsidieverordeningen die in gedeeld beheer door de lidstaten worden uitgevoerd, is immers bepaald dat de eindontvanger van de Europese subsidie verplicht is de onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te betalen,11 dan wel dat de lidstaten financiële correcties toepassen indien zich onregelmatigheden voordoen. In het EsF-arrest kwam deze vraag aan de orde, nu de ABRvS onder meer de vraag had voorgelegd of een lidstaat rechtstreeks op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 verplicht is om tot intrekking en terugvordering van Europese subsidies waarmee zich onregelmatigheden hebben voorgedaan over te gaan. Het Hof van Justitie antwoordt op deze vraag dat de Verordening nr. 4253/88 de relevante rechtsgrondslag voor de verplichting tot terugvordering vormt, nu in de Verordening nr. 2988 /95 enkel algemene bepalingen inzake controle en sancties zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Uit deze overweging volgt dat artikel 4, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 volgens het Hof niet als bevoegdheidsgrondslag kan dienen.

Het is de vraag of het voormelde arrest IPK International — waarin het gaat om een arrest van het Gerecht — tot een wijziging van de lijn van het Hof van Justitie zal leiden. Uit dit arrest zou kunnen worden afgeleid dat met de aanwijzing van het nationaal uitvoeringsorgaan dat bevoegd is de Europese subsidie te verstrekken, de bevoegdheid om de Europese subsidie terug te vorderen is gegeven.12 Hoewel het arrest ziet op een subsidie die rechtstreeks door de Europese Commissie aan de eindontvanger is verstrekt, zijn de overwegingen van het Gerecht dusdanig geformuleerd dat niet valt in te zien waarom deze redenering ook niet zou gelden in gevallen waarin nationale uitvoeringsorganen Europese subsidies wensen terug te vorderen omdat sprake is van onregelmatigheden. Dit zou betekenen dat nationale uitvoeringsorganen die Europese subsidies verstrekken en deze willen intrekken en terugvorderen zich direct kunnen baseren op artikel 4 van de Verordening nr. 2988/95. Zeker is dat echter niet, nu — anders dan in het EsF-arrest — er in IPK International geen andere bevoegdheidsgrondslag voorhanden was. Nadere jurisprudentie zal dan ook moeten worden afgewacht.

Uit het voorgaande volgt dat de intrekking en terugvordering van Europese subsidies weliswaar een grondslag in het Europese recht dient te hebben, maar niet geheel is uitgekristalliseerd hoe specifiek deze grondslag dient te zijn. Uit het arrest IPK International volgt dat het algemeen geformuleerde artikel 4 van de Verordening nr. 2988/95 een voldoende grondslag is. Het Hof van Justitie heeft nog niet expliciet duidelijk gemaakt in hoeverre voor het intrekken en terugvorderen van een Europese subsidie naast de Europese grondslag een grondslag dient te bestaan in het nationale recht.

Ten slotte worden in de jurisprudentie van het Hof van Justitie ook eisen gesteld aan bepalingen uit Europese verordeningen die verplichtingen opleggen aan particulieren. Zoals in paragraaf 4.2.4.5 besproken vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat deze bepalingen de belanghebbenden in staat stellen, exact de omvang van de verplichtingen die zij opleggen te kennen. Dit aspect van het rechtszekerheidsbeginsel heeft ook met het legaliteitsbeginsel te maken. Hoewel het rechtszekerheidsbeginsel niet per definitie vereist dat sprake is van een wettelijke grondslag voor een verplichting die aan een particulier wordt opgelegd, geldt wel dat als er een wettelijke grondslag is, deze een particulier exact in staat moet stellen de omvang van de verplichtingen die daarin zijn neergelegd te kennen.13

Mede in het licht van deze nadere uiteenzetting van het legaliteitsbeginsel in de betekenis van het vereiste van een wettelijke grondslag, wordt in de nu volgende paragrafen getracht de volgende vragen te beantwoorden. Allereerst heeft het legaliteitsbeginsel tot gevolg dat een nationaal uitvoeringsorgaan bepalingen uit een Europese verordening niet kan uitvoeren, indien in het nationale recht geen specifiek nationaal uitvoeringsorgaan is aangewezen? Ten tweede, welke eisen stelt het Europees legaliteitsbeginsel aan de uit te voeren bepalingen? Kunnen ook niet-rechtstreeks toepasselijke bepalingen die wat betreft de uitvoering worden beheerst door het nationale recht als bevoegdheidsgrondslag dienen? Deze vraag is bijzonder interessant indien het gaat om bepalingen waarin het resultaat dat de lidstaat moet bereiken voldoende concreet en onvoorwaardelijk is. Ten derde, staat het legaliteitsbeginsel eraan in de weg dat een nationaal uitvoeringsorgaan een Europese subsidie terugvordert op de grond dat een voldoende nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting die is neergelegd in een Europese verordening en is gericht tot de lidstaat niet is nageleefd?