5.5 Alternatief voor bezwaarschriftprocedure

Is er een alternatief, dat meer recht doet aan de materiële heroverwegingsfunctie?

Vanzelfsprekend kan de behandeling van bezwaarschriften worden verbeterd, door in die procedure werkelijk open te staan voor een heroverweging, niet marginaal te toetsen en geen rechtersrol te spelen, maar de Awb zelf kent ook een echt alternatief: op grond van artikel 7:1 Awb is de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing als het besluit is voorbereid met toepassing van de in afdeling 3.4 geregelde uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In sommige bijzondere wetten is die procedure voorgeschreven, maar bestuurs- organen kunnen er ook altijd voor kiezen om die procedure te volgen bij categorieën van besluiten of in individuele gevallen.

Naar onze mening verdient het aanbeveling om vaker die procedure te volgen en dus vaker een ontwerpbesluit op te stellen, in plaats van in één keer een definitief besluit. Een ontwerp kan worden beschouwd als een concept voor het besluit, dat het bestuursorgaan ambtelijk heeft laten opstellen op basis van de beschikbare gegevens. Vervolgens kunnen belanghebbenden daarop een reactie geven. Een concept heeft veel meer dan een definitief besluit het karakter van een uitnodiging om het bestuursorgaan te wijzen op feiten en omstandigheden waarmee het in eerste instantie geen rekening heeft gehouden. Het bestuursorgaan kan die feiten en omstandigheden dan betrekken bij het definitieve besluit. De zienswijzefase heeft ook veel minder het karakter van een procedure op tegenspraak en kan de kwaliteit van de besluitvorming bevorderen, omdat het bestuursorgaan dan immers voordat het een besluit neemt, op de hoogte is van alle relevante gezichtspunten. Het terugkomen van een definitief oordeel gaat iedereen, en dus ook bestuursorganen, minder gemakkelijk af dan een concept oordeel aanpassen. In de gevallen waarin er dan toch nog een rechterlijke procedure moet volgen, is daarmee in elk geval ook tegemoet gekomen aan de verduidelijkingsfunctie die de wetgever aan de bezwaarschriftprocedure had toegedacht. Ook wat betreft de filterfunctie doet de 3:4-procedure niet onder voor de bezwaarschriftprocedure. Naar het zich laat aanzien zal een goed gemotiveerd besluit waarin wordt gereageerd op de inbreng van belanghebbenden in elk geval niet tot meer beroepschriften leiden dan thans het geval is bij beslissingen op bezwaar.

Vanzelfsprekend heeft het standaard volgen van de afdeling 3.4-procedure ook nadelen. In de eerste plaats zal het meer tijd kosten om een besluit te nemen. Dat kan leiden tot vertraging, maar die vertraging zal veelal niet groter zijn dan in het geval een bezwaarschriftprocedure moet worden doorlopen, zeker niet als daarvoor een externe commissie wordt ingeschakeld. Het tijdverlies kan bovendien nog worden beperkt door bijvoorbeeld in de wet te kiezen voor een meer flexibele termijn voor het indienen van zienswijzen. Niet meer standaard zes weken, maar bijvoorbeeld twee weken met de mogelijkheid om die op verzoek te verlengen.

Ook zou het openbare karakter van de 3.4-procedure kunnen worden beperkt tot besluiten waarbij mogelijk derde-belanghebbenden zijn betrokken. In andere gevallen zou de openbare kennisgeving achterwege kunnen worden gelaten. Daardoor zou deze procedure ook geschikt kunnen zijn voor handhavingsbesluiten, in het sociaal verzekeringsrecht en bijvoorbeeld bij besluiten over toeslagen. Ook daar kan het eerst toezenden van een conceptbesluit nuttig zijn om tot betere besluiten te komen. Door dat standaard te doen, kan aan inbreng van de aanvrager of geadresseerde van een besluit meer betekenis worden toegekend dan nu het geval is met toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb, die beide slechts een beperkt toepassingsbereik kennen, en bovendien vaak niet worden toegepast omdat het niet-naleven daarvan toch in bezwaar kan worden hersteld. Maar in bezwaar ligt er dan al een definitief besluit, en blijkt er in de praktijk minder ruimte te zijn voor een echte heroverweging.