4.6 Tot slot

Concluderend kan worden gesteld dat de Nederlandse wetgever zich bij de invoering van de tweede echelon-regeling rekenschap heeft gegeven van de Europese kaders. De Nederlandse gedeeltelijk cross-sectoraal opgezette regeling wijkt echter op meerdere onderdelen (definitie, toepassingsbereik, verplichte toezichthouder-toets) af van de Europese, sectorale, regelgeving.

De vraag is voorts of de Europese regelgevers met de nadruk op de houders van de controlefuncties wel de juiste accenten hebben gelegd. Mogelijk kunnen de instellingen in kwestie deze personen zelf afdoende toetsen op, in ieder geval, geschiktheid. In Nederland is dit reeds standaardpraktijk, en wordt de tweede echelon-toets tot in beginsel een betrouwbaarheidstoets beperkt. Deze laatste toets kan toegevoegde waarde hebben, nu de Nederlandse toezichthouders meer bronnen ter beschikking staan voor het uitvoeren van de betrouwbaarheidstoetsing dan de instelling zelf.1 De betrouwbaarheidstoets dient voorts, in het licht van het betrouwbaarheidspaspoort, van dezelfde kwaliteit te zijn als de toetsing bij (dagelijks) beleidsbepalers en interne toezichthouders.2 In de literatuur worden overigens ook bij de door de toezichthouder uit te voeren betrouwbaarheidstoets vraagtekens geplaatst. Banken en verzekeraars zijn immers al verplicht tot het voeren van een integriteitsbeleid en tot het maken van een onderbouwde beoordeling van de betrouwbaarheid van personen in een integriteitsgevoelige functie.3

Hoe dan ook zou de aandacht wellicht beter kunnen worden gericht op de personen die daadwerkelijk verantwoordelijk zijn voor het nemen van belangrijke risico’s of hier grote invloed op kunnen uitoefenen, waardoor de financiële soliditeit van de instelling in gevaar zou kunnen komen (de “risk-takers”).4 Dergelijke personen zijn, afhankelijk van de instelling, bijvoorbeeld de hoofden van belangrijke bedrijfsonderdelen waar grote financiële risico’s worden gelopen of van buitenlandse bijkantoren (in bijvoorbeeld hoog-risico landen). Dit lijkt ook de bedoeling te zijn geweest van het regeerakkoord van destijds (“Bruggen slaan”), waarin is opgenomen: “Niet alleen topbankiers worden door de Autoriteit Financiële Markten en de Nederlandsche Bank gescreend, ook bankmedewerkers verantwoordelijk voor transacties met hoge risico’s”.5

Anders dan in de Nederlandse definitie zou deze groep niet beperkt moeten worden tot het “tweede echelon”, oftewel personen die zich in de organisatiestructuur direct onder de raad van bestuur bevinden. Het lijkt mij namelijk niet onmogelijk dat bepaalde risk-takers zich op een lager niveau bevinden in de organisatie, bijvoorbeeld wanneer gebruik gemaakt wordt van een Executive Committee.

Ook zou het mijns inziens aan te bevelen zijn wanneer de Europese en Nederlandse regelgevers de gekozen formulering bij pensioenfondsen (“toetsing wanneer hiertoe aanleiding bestaat”) ook in andere sectoren zouden overnemen. Dit geeft de toezichthouder de ruimte om het toezicht risico-gebaseerd in te richten, en daarbij de aandacht te kunnen verschuiven van houders van controlefuncties naar (bepaalde) risk-takers. Een verschuiving kortom in het “three lines of defence-model” van de tweede en derde line of defence naar de eerste line of defence. Dit kan leiden tot het uitvoeren van minder toetsingen, die echter wel diepgaander door de toezichthouder kunnen worden uitgevoerd.

Een dergelijk systeem zou ook tot meer cross-sectorale convergentie kunnen leiden. Nu immers volgt uit de Europese regelgeving dat bij verzekeraars, in ieder geval volgens EIOPA, alle houders van controlefuncties door de toezichthouder dienen te worden getoetst, plus het senior management, terwijl EBA aangeeft dat bij banken alleen de houders van controlefuncties verplicht door de toezichthouder moeten worden getoetst, en dan nog alleen bij de beperkte groep significante ECB-banken. Bij pensioenfondsen staat de Nederlandse wetgever toe dat de toezichthouder de geschiktheid risico-gebaseerd toetst en geldt dus eigenlijk voor geen enkele houder van een controlefunctie een verplichte geschiktheidstoets.6 Dit maakt de tweede echelon-toetsing tot een onduidelijke kluwen van regelgeving. De “eerste echelon-toets” zou zich moeten richten op de dagelijks beleidsbepalers en interne toezichthouders (zoals commissarissen en leden van bijvoorbeeld een raad van toezicht).7 Deze personen zouden steeds door de toezichthouder op zowel geschiktheid als betrouwbaarheid dienen te worden getoetst. De tweede echelon-toets kan dan zien op zowel houders van controlefuncties als risk-takers, die slechts door de toezichthouder worden getoetst wanneer daartoe concrete aanleiding bestaat. Op die manier kan wellicht een herkenbaar model worden ontwikkeld dat kan worden toegepast bij zowel verzekeraars, banken als pensioenfondsen.

Tegelijkertijd lijkt het aangewezen dat de Europese en Nederlandse wetgevers zich rekenschap blijven geven van de verschillen tussen sectoren en een proportionele toepassing van de tweede echelon-eisen nastreven. Ook voor andere ondernemingen in de financiële sector, zoals beleggingsondernemingen8 en betaalinstellingen9 eist de Europese regelgeving dat houders van controlefuncties en/of hoger management geschikt en betrouwbaar dienen te zijn, zonder dat de Nederlandse wetgever hierbij in een toetsing door de toezichthouder heeft voorzien.10 De toetsing wordt hier volledig overgelaten aan de instellingen zelf en de toezichthouder beperkt zich tot een toets van de daarbij gevolgde procedures en maatregelen. Voor banken, verzekeraars, kredietunies en pensioenfondsen geldt, zoals wij hiervoor zagen, een ander systeem. De achterliggende reden voor deze verschillen is niet altijd evident. Zo zou een toezichthouder-toets van bepaalde risk-takers bij grote, significante beleggingsondernemingen11 of betaalinstellingen best aangewezen kunnen zijn, terwijl deze bij bijvoorbeeld kredietunies wellicht evengoed kan worden gemist.12 De rationale voor ofwel de ene, dan wel de andere variant, zou mijns inziens duidelijker door de Europese en Nederlandse wetgevers moeten worden aangegeven.