Overheidsaansprakelijkheid

In onze vorige kroniek hebben wij, ondanks dat het ging om lagere rechtspraak, een vonnis van de rechtbank Rotterdam en een van de rechtbank Overijssel gesignaleerd met betrekking tot de aansprakelijkheid van de Staat voor schade in verband met de toeslagenaffaire.8 Deze vonnissen zijn inmiddels ook nader beschouwd in de literatuur en wel door Marseille voor Ars Aequi en door Tjepkema en Van Triet voor O&A.9 In beide bijdragen wordt de nodige kritiek geuit op deze vonnissen. Met name op de conclusie van de rechtbanken dat aan de besluiten waarmee de kinderopvangtoeslag is teruggevorderd, in deze civiele procedures geen formele rechtskracht toekomt. Zo plaatsen Tjepkema en Van Triet vraagtekens bij het vonnis van de rechtbank Rotterdam, omdat de rechtbank concludeert dat de formele rechtskracht van het terugvorderingsbesluit mede moet worden doorbroken vanwege een impliciete en anterieure erkenning van onrechtmatigheid. Die erkenning zou onder meer besloten liggen in de algemene excuusbrief van het kabinet aan de gedupeerden van de toeslagenaffaire. De vraagtekens die Tjepkema en Van Triet plaatsten, zijn kort nadien bevestigd door de Hoge Raad. In de hierna te bespreken uitspraak van 17 november 2023 heeft de Hoge Raad namelijk nadrukkelijk geoordeeld dat een erkenning van onrechtmatigheid alleen de formele rechtskracht doorbreekt, indien die erkenning gedurende de bezwaar- en/of beroepstermijn plaatsvindt en dus niet anterieur.10 Dit heeft de rechtbank Rotterdam miskend. Het vonnis van de rechtbank Overijssel wordt op zijn beurt kritisch beschouwd door deze auteurs, in verband met het oordeel dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in toeslagenzaken tot 2019 geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bood. Tjepkema en Van Triet wijzen erop dat die beoordeling ten onrechte leunt op het feit dat de Afdeling destijds geen evenredigheidstoetsing uitvoerde op de terugvordering van ten onrechte ontvangen toeslagen, terwijl de rechtsmachtsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter geen ruimte biedt voor een dergelijke – in onze woorden – civiele second opinion. De vraag of er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bestaat, dient te beantwoord te worden aan de hand van de procedurele mogelijkheden en waarborgen, niet aan de hand van de inhoud van de toetsing of de kans van slagen van een bestuursrechtelijke procedure. Marseille blijft na lezing van de vonnissen om andere redenen met een – in zijn woorden – onbevredigd gevoel achter. Hij constateert enerzijds dat het praktisch nut van deze vonnissen voor eisers zeer beperkt, zo niet afwezig, is, nu het slechts ging om verklaringen voor recht omtrent aansprakelijkheid. Anderzijds is hij van mening dat beide rechtbanken een kans hebben laten liggen om in bredere zin bij te dragen aan de rechtsvorming, door achterwege te laten om prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen. Daarmee is vanuit beide perspectieven sprake van een gemiste kans.

Hiervoor signaleerden wij al dat de rechtbank Rotterdam in haar vonnis de algemene excuses van het kabinet aan gedupeerden van de toeslagenaffaire gebruikte ter onderbouwing van de conclusie dat de formele rechtskracht moest worden doorbroken. Dit raakt het onderwerp van een bijdrage van Wijntjens aan O&A, waarin het verband tussen het aanbieden van excuses en civielrechtelijke aansprakelijkheid centraal staat.11 Wijntjes concludeert dat er in theorie juridische risico’s kleven aan het aanbieden van excuses, maar dat die wel behoorlijk genuanceerd moeten worden. Excuses kunnen volgens Wijntjes namelijk alleen gelden als een erkenning van civielrechtelijke aansprakelijkheid, indien de ontvanger er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat ze zo waren bedoeld. Dat mag niet snel worden aangenomen, aldus Wijntjes.

Verjaring. In de civiele rechtspraak van de Hoge Raad is in de afgelopen kroniekperiode alleen ontwikkeling te zien op het onderwerp van verjaring. Wij bespreken in dat kader hierna één arrest. Daarnaast signaleren wij de conclusie van A-G Snijders, waarop nog arrest moet volgen, in de Sri Lankaanse adoptiezaak.

In het arrest van de Hoge Raad van 8 september 2023 staat de verjaring centraal van een vordering tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door een onrechtmatig besluit en een onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandeling.12 Het college van B en W van de gemeente Brummen had ten onrechte een bouwvergunning geweigerd, hetgeen kwam vast te staan toen die weigering in 2009 werd vernietigd door de Afdeling. De gemeente bepleitte dat een eventuele vordering tot schadevergoeding in verband met deze weigering was verjaard. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden volgde haar daarin niet, nu de verjaringstermijn pas aanving ten tijde van de vernietiging van het onrechtmatige weigeringsbesluit door de Afdeling en niet reeds toen de onrechtmatige beslissing werd genomen of – zoals de gemeente bepleitte – ten tijde van de daaraan voorafgaande principebesluiten. De Hoge Raad stelt voorop dat in het arrest Talma/Friesland uit 1994 is overwogen dat de burgerlijke rechter een vordering tot schadevergoeding vanwege een onrechtmatig besluit in beginsel slechts kan toewijzen indien en nadat de bestuursrechtelijke rechtsgang is gevolgd en daarbij is beslist dat het besluit onrechtmatig is, alsmede dat een dergelijke vordering pas ‘opvorderbaar’ is nadat de laatstbedoelde beslissing is gegeven.13 Tegenwoordig bepaalt artikel 3:310 lid 1 BW dat de verjaringstermijn pas loopt op de dag na die waarop de benadeelde daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering in te stellen, waarvoor voldoende zekerheid is vereist dat de schade is veroorzaakt door foutief handelen. Met de wijziging van de Awb van 1 juli 2013 is voorts artikel 8:93 Awb ingevoerd, dat in het geval van een verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter bepaalt dat genoemd artikel 3:310 BW van overeenkomstige toepassing is, met dien verstande dat de verjaringstermijn niet eerder aanvangt dan de dag na die waarop de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden. Tegen deze achtergrond moet volgens de Hoge Raad, mede gelet op het belang van rechtseenheid, worden aangenomen dat de verjaringstermijn niet eerder aanvangt dan op de dag na die waarop de vernietiging onherroepelijk is geworden. Hetzelfde geldt voor een onzelfstandige voorbereidingshandeling, aangezien die deelt in de (on)rechtmatigheid van het daaropvolgende besluit.

Snijders concludeert in de Sri Lankaanse adoptiezaak – in de kern genomen – dat het hof in zijn arrest over die kwestie uit het oog is verloren dat de onrechtmatigheid van het handelen van de Stichting en de Staat met betrekking tot adopties uit Sri Lanka beoordeelt dient te worden naar de destijds geldende regels en maatstaven en niet naar hoe daar tegenwoordig over wordt gedacht. De crux van deze zaak is volgens Snijders dan ook gelegen in een veranderde kijk op interstatelijke adopties, waarin tegenwoordig veel meer oog is voor wat de behoeften van het kind als volwassene zal zijn met betrekking tot het inzicht in zijn afkomst. Snijders concludeert voorts dat het hof ten onrechte heeft geconcludeerd dat de Staat uit hoofde van falend toezicht aansprakelijk is, nu hoogstens sprake kon zijn van algemeen toezichtsfalen op het adoptiestelsel. Dat laatste kan blijkens de rechtspraak van de Hoge Raad alleen onder uitzonderlijke omstandigheden worden aangenomen, maar het hof had dergelijke uitzonderlijke omstandigheden niet vastgesteld.14 Signaleringswaardig zijn tot slot de meer algemene overwegingen van Snijders omtrent het leerstuk van verjaring en de vraag of daar naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid een beroep op kan worden gedaan.

Titel 8.4 Awb – onrechtmatige voorbereidingshandeling. De bestuursrechter spreekt zich maar zelden uit over voorbereidingshandelingen in de zin van artikel 8:88 lid 1 sub b Awb. Alleen daarom al is de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023 het vermelden waard. Daarin kwam de Afdeling voor de vraag of aan onrechtmatige intrekkingsbesluiten, die na een uitspraak van de Afdeling waren herroepen, ook onrechtmatig onderzoek vooraf was gegaan.15 Het ging in deze zaak om de inkomensschade die een voormalig advocaat zou hebben geleden doordat de Raad voor Rechtsbijstand een aantal toevoegingen had ingetrokken. Dat was gebeurd omdat uit dossieronderzoek niet kon worden opgemaakt dat de werkzaamheden waarvoor toevoeging was verleend, daadwerkelijk persoonlijk door hem waren verricht. Het onderzoek van de Raad voor Rechtsbijstand had ook een rol gespeeld in een breder onderzoek van de deken naar de praktijkvoering van de advocaat. Dat dekenonderzoek leidde tot een schorsing en schrapping van het tableau, maar die werd door het Hof van Discipline, toen de intrekkingsbesluiten van de Raad voor Rechtsbijstand inmiddels waren gesneuveld bij de Afdeling, omgezet in een voorwaardelijke schrapping. Deze gang van zaken moest volgens de voormalig advocaat volledig worden toegerekend aan het handelen van de Raad voor Rechtsbijstand, dat volgens hem onrechtmatig was, omdat de Afdeling de intrekkingsbesluiten nu eenmaal had vernietigd. Dat had de Afdeling echter niet gedaan vanwege gebreken in het onderzoek, maar alleen omdat de stringente intrekkingsgrond dat de verlening “kennelijk onjuist” was, in deze specifieke situatie niet had mogen worden ingezet. Uit de uitspraak van de Afdeling over de intrekkingsbesluiten kon dus niet worden afgeleid dat het dossieronderzoek van de Raad voor Rechtsbijstand ook onrechtmatig was. Omdat de voormalig advocaat de conclusies van dat dossieronderzoek ook niet had bestreden, strandt het verzoek om schadevergoeding op dit punt.

Onrechtmatigheid – formele rechtskracht. In onze vorige kroniek bespraken wij de conclusie van A-G Pauwels over de relevantie van het moment van erkenning van de onrechtmatigheid van een besluit voor het leerstuk van de formele rechtskracht.16 In deze zaak heeft de heffingsambtenaar erkend dat een aantal WOZ-beschikkingen onrechtmatig was, maar pas nadat deze beschikkingen onherroepelijk waren geworden. Volgens A-G Pauwels zou zo’n posterieure erkenning op zichzelf – zonder herroeping of intrekking van het besluit – niet moeten leiden tot een doorbreking van de formele rechtskracht van de WOZ-beschikkingen. In een dergelijk geval kan die erkenning immers geen reden zijn geweest voor de belanghebbende om geen rechtsmiddelen aan te wenden. Deze lijn is ontleend aan het arrest van de Hoge Raad in de zaak Maple Tree17 uit 2003, maar volgde daar niet heel expliciet uit en is in de literatuur ook door menigeen ter discussie gesteld.18 Toch moet deze rechtspraak volgens A-G Pauwels worden doorgezet. Inmiddels heeft de Hoge Raad arrest gewezen in deze zaak.19 De Hoge Raad volgt de conclusie van de A-G. Daarbij verwijst de Hoge Raad naar eerdere rechtspraak van de Afdeling uit 2003, waarin de Afdeling zich weer aansloot bij het arrest Maple Tree.20 Ook de Hoge Raad is dus kennelijk van oordeel dat het arrest Maple Tree leidend was en nog steeds is. Het arrest is overigens gewezen door een grote kamer die mede bestond uit een staatsraad van de Afdeling (en lid van de Raad van State) die ook raadsheer in buitengewone dienst bij de Hoge Raad is. Wij gaan er daarom van uit dat ook de Afdeling zich nog steeds achter deze lijn schaart.

Causaal verband en redelijke toerekening. Ook in deze kroniekperiode verscheen weer een vermeldenswaardige uitspraak van de Afdeling in een schadezaak van een vreemdeling. De vreemdeling claimde inkomensschade te hebben geleden nadat de intrekking van zijn verblijfsvergunning geen stand had gehouden bij de rechter. De rechtbank had het verzoek afgewezen omdat niet aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW was voldaan, onder verwijzing naar het klassieke arrest Iraanse vluchtelinge van de Hoge Raad.21 Volgens Iraanse vluchtelinge strekken de regels van het nationale vreemdelingenrecht niet tot bescherming van vermogensrechtelijke belangen en komt inkomensschade dus niet voor vergoeding in aanmerking. Deze rechtspraak werd uitdrukkelijk ter discussie gesteld voor de Afdeling, die de vraag moest beantwoorden of zij het arrest uit 2009 volgt. Die vraag beantwoordt de Afdeling echter niet, omdat zij in haar uitspraak van 15 november 2023 niet toekomt aan het relativiteitsvereiste. Het verzoek stuit al af op het ontbreken van causaal verband tussen het gestelde inkomensverlies en het intrekkingsbesluit, zoals de staatssecretaris naar voren had gebracht.22 Vanwege de schorsende werking van het beroep tegen het intrekkingsbesluit mocht de vreemdeling gedurende zijn procedure tegen dat besluit blijven werken. Het is dus niet zo dat hij zijn werk is verloren door het intrekkingsbesluit. Hoewel de schade daarom al niet voor vergoeding in aanmerking komt, gaat de Afdeling ook in op de leer van de redelijke toerekening, wellicht met het oog op andere toekomstige gevallen waarin er wel een causaal (conditio sine qua non-)verband zou bestaan. In dat kader overweegt de Afdeling dat het de keuze van de toenmalige werkgever is geweest om de vreemdeling, naar aanleiding van het voornemen om zijn verblijfsvergunning in te trekken, geen vast dienstverband aan te bieden. De vreemdeling had verder niet gesteld dat hij geen ander werk had kunnen krijgen als gevolg van het voornemen en had ook niet aannemelijk gemaakt dat hij niet kon werken door psychische klachten die zouden zijn ontstaan door de intrekkingsprocedure. Kort gezegd waren er dus geen belemmeringen om te werken. Het verband tussen de inkomensschade en de onrechtmatige besluitvorming is volgens de Afdeling daarom te ver verwijderd, gelet op de aard van de aansprakelijkheid en van de schade (inkomensschade), zodat die schade niet kon worden toegerekend aan de staatssecretaris in de zin van artikel 6:98 BW. Deze overweging ten overvloede geeft dus aan dat, ook als het relativiteitsvereiste geen belemmering (meer) zou zijn, de lat om inkomensschade aan de staatssecretaris toe te rekenen, vrij hoog ligt. De vreemdeling zal aannemelijk moeten maken dat hij door de besluitvorming van de staatssecretaris daadwerkelijk geen (andere) mogelijkheid had om inkomen te vergaren. Dat zal vaak niet eenvoudig zijn.

Eigen schuld (art. 6:101 BW). In onze vorige kroniek bespraken wij twee uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) over de eigen schuld van de belanghebbende bij het ontstaan van de schade, omdat die pas na het nemen van het betwiste besluit nieuwe doorslaggevende informatie had overgelegd, die leidde tot een gewijzigd besluit of een geslaagd beroep, waardoor het aanvankelijke besluit geen standhield.23 Wij gaven toen aan dat het in zo’n situatie eerder voor de hand lag om een uitzondering te maken op de beginseltoerekening van de onrechtmatigheid van het besluit aan het bestuursorgaan, zoals het CBb in eerdere uitspraken in 2021 had gedaan en uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad volgt.24 Het CBb zet haar lijn echter voort, zo blijkt uit een uitspraak van 19 september 2023.25 Pas in bezwaar waren zogenoemde voergeldovereenkomsten overgelegd, waaruit kon worden afgeleid dat de maatschap in 2018 varkens hield en daardoor alsnog in aanmerking kwam voor subsidie. Dat in primo een onjuist besluit was genomen, is daarom volgens het CBb voornamelijk aan de maatschap toe te rekenen, reden waarom de schade op grond van artikel 6:101 BW voor rekening van de maatschap blijft. Deze benadering lijkt ons in het bijzonder onverenigbaar met het feit dat het CBb in deze uitspraak oordeelt dat de minister voor zijn primaire beslissing mocht uitgaan van de door hem gehanteerde feiten en dat hem pas in bezwaar, na overlegging van de voergeldovereenkomst, het tegendeel duidelijk hoefde te zijn. Waarom het CBb er dan toch nog van uitgaat dat de onjuistheid van de primaire beslissing aan de minister kan worden toegerekend, valt zeker tegen deze achtergrond niet te begrijpen. Overigens had de maatschap ook niet aangetoond dat en hoeveel schade zij zou hebben geleden. Het CBb had het verzoek dus ook op die grond al kunnen afwijzen.

Schade – immateriële schade, aantasting in de persoon (art. 6:106 lid 1 sub b BW). Een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 27 september 2023 gaat over het verzoek om schadevergoeding van vier medewerkers van Defensie die tijdens hun werk zijn blootgesteld aan chroom-6.26 Zij stelden als gevolg hiervan “sterke gevoelens van onbehagen en voortdurende angst voor een (ernstige) ziekte” en “gederfde levensvreugde” te hebben. Dit wilden zij echter niet concretiseren of onderbouwen, omdat zij meenden dat zulks niet nodig was om in dit geval een aanspraak op een schadevergoeding voor immateriële schade te krijgen. Daartoe beriepen zij zich op de regel uit de rechtspraak van de Hoge Raad dat een dergelijke onderbouwing achterwege kan blijven als de aard en ernst van de normschending meebrengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat op basis van die normschending een aantasting in de persoon kan worden aangenomen.27 De vraag was dus of een dergelijke aanname ook in het geval van blootstelling aan chroom-6 kan worden gedaan. Volgens de CRvB was dat niet het geval. Er was weliswaar sprake van een ernstige schending van de zorgplicht, maar deze gevallen waren niet op één lijn te stellen met de twee andere gevallen die in de rechtspraak van de Hoge Raad zijn aangenomen: de oudejaarsrellen en het geval van wrongful life. De mate van het “zo voor de hand liggen van de relevante nadelige gevolgen” verschilt daarvoor in dit geval namelijk te veel van die zaken. De Raad kan daarbij leunen op RIVM-onderzoek naar de aard en de ernst van de met chroom-6 in causaal verband te brengen aandoeningen, de kans op het krijgen van die aandoeningen gerelateerd aan de duur en intensiteit van blootstelling en de (inmiddels voorbije) latentieperiode.28 In het bijzonder volgt uit dat onderzoek dat de blootstelling aan chroom-6 alleen leidt tot een vergroting van de kans die – de blootstelling aan chroom-6 weggedacht – ook in de autonome situatie bestaat op het oplopen van bepaalde aandoeningen.29 Dat verschil in de hoegrootheid van de kans op deze aandoeningen, rechtvaardigt volgens de CRvB kennelijk (de CRvB licht dit niet nader toe) dus niet de conclusie dat de nadelige gevolgen van de blootstelling zo voor de hand liggen dat die een persoonsaantasting rechtvaardigen.

Schade – immateriële schade, redelijke termijn. In een uitspraak van 12 juli 2023 komt de CRvB expliciet terug op oudere rechtspraak over het moment waarop de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM (en inmiddels ook art. 17 Gw) eindigt in de situatie dat geen uitspraak wordt gedaan, maar een (hoger) beroep wordt ingetrokken, omdat alsnog een tegemoetkomend besluit is genomen.30 Ook dan kan immers aanspraak bestaan op een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Volgens de nieuwe lijn is in principe het moment van intrekking van het (hoger) beroep bepalend. Dat geldt zowel als dat moment samenvalt met het nemen van het nieuwe besluit, als in de situatie dat het beroep eerder wordt ingetrokken. Als eerst of alleen een tegemoetkomend besluit wordt genomen (en het oude besluit niet wordt ingetrokken of herroepen), dan is de datum van het nieuwe besluit het moment waarop de redelijke termijn eindigt.

Verder roert de (lagere) rechtspraak zich over de hoogte van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM in zaken waarin rechtsbijstand wordt verleend op basis van no cure no pay.31 Dat gebeurt veel in WOZ- en bpm-zaken, maar ook in Wet Mulder-zaken (parkeerboetes), en wel op zo’n schaal dat delen van de rechtspraak hierop vast dreigen te lopen.32 Het is echter juist deze werkwijze die de aanspraak op schadevergoeding doet ontstaan en de daarmee gemoeide bedragen almaar laat oplopen. De wetgever heeft hier daarom inmiddels ook op ingegrepen.33 De vaste vergoeding van € 500 per halfjaar aan overschrijding van de redelijke termijn, gebaseerd op vaste rechtspraak van alle bestuursrechters, geldt sinds 1 januari 2024 daarom niet meer voor WOZ- en bpm-zaken. In deze zaken wordt voortaan nog slechts een vergoeding van € 50 per halfjaar termijnoverschrijding toegekend. Naar aanleiding van een amendement zijn ook de parkeerboete-zaken meegenomen. Voor zowel WOZ-, bpm- als Wet Mulder-zaken is gaan gelden dat de proceskostenvergoeding direct aan de belanghebbende moet worden betaald. Belangrijk is verder dat ook A-G Wattel, in een zaak waarin de Hoge Raad nog uitspraak moet doen, heeft geconcludeerd dat het hof terecht geen immateriële schadevergoeding heeft toegekend vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, omdat die procedure op niets meer zag dan de invorderingsrente op een teruggaaf van watersysteemheffing, van in totaal slechts € 0,80.34

Schade – begroting. In onze vorige kroniek attendeerden wij op een tussenuitspraak van de Afdeling waarin voor de eerste maal, anticiperend op het conceptwetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb, expliciet toepassing was gegeven aan de zogenoemde burgerlus. De Afdeling heropende het onderzoek om appellant in de gelegenheid te stellen om de omvang van zijn schade te onderbouwen, die hij had geleden omdat zijn parkeervergunning was ingetrokken tussen 1 maart 2016 en 1 augustus 2018. Dat intrekkingsbesluit was eerder vernietigd en dus onrechtmatig. Op 4 oktober 2023 heeft de Afdeling einduitspraak gedaan in deze zaak.35 Daaruit blijkt dat de bank van appellant, ondanks diverse verzoeken, niet bereid was om rekeningafschriften te verstrekken om aan te tonen welke parkeerkosten appellant in die periode heeft gemaakt. De Afdeling redt appellant uit deze bewijsnood. Omdat wel aannemelijk is dat hij schade heeft geleden, die alleen niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, gaat de Afdeling over tot het schatten van de schade.36 De Afdeling gaat niet mee in het betoog van het college van B en W van de gemeente Amsterdam dat appellant buiten zijn eigen wijk had kunnen parkeren en dat hij mogelijk geen parkeergeld heeft betaald.

Anders dan dat de Omgevingswet per 1 januari 2024 in werking is getreden, biedt deze kroniekperiode weinig grote ontwikkelingen. Zo heeft de Hoge Raad deze kroniekperiode geen onteigeningsarresten gewezen.37 Wel is de dissertatie van Schuite over de positie van de rechtbankdeskundigen in onteigenings- en nadeelcompensatiezaken relevant.38 Hij concludeert, kort gezegd, dat deskundigen een essentiële functie vervullen in de procedure, maar dat de wet tegelijkertijd weinig regelt over hun positie en rol. Hij doet een aantal aanbevelingen om dit te veranderen. Dit zou dan een wijziging van de Omgevingswet vereisen, omdat deze weinig meer regelt omtrent de positie en rol van deskundigen dan de Onteigeningswet deed. Tot slot verwijzen wij de geïnteresseerde lezer naar de kroniek onteigeningsjurisprudentie,39 een bijdrage van Botter over de Omgevingswet,40 waarin hij ingaat op een aantal mogelijke knelpunten bij de toepassing van het nieuwe instrumentarium, en bijdragen van Van Helvoirt,41 Van Delden,42 Van Sandick & Van den Brand43 en Van Heijst44 over de transitie van Onteigeningswet naar Omgevingswet.

Omgevingswet. Zoals al aangekondigd in de vorige kroniek: de Omgevingswet is per 1 januari 2024 daadwerkelijk in werking getreden en hetzelfde geldt voor titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waarin het égalitébeginsel is gecodificeerd (art. 4:126 Awb). In de afgelopen periode hebben diverse overheden zich voorbereid op die inwerkingtreding door hun verordeningen en beleidsregels aan te passen per 1 januari 2024.45 Zo publiceerde het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een nieuwe versie van de aloude Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat.46 Hierin zijn de meeste bepalingen vervallen, bijvoorbeeld over de grondslag of risicoaanvaarding, omdat de Awb hierin thans voorziet. Wel bevat de beleidsregel nog bepalingen over de invulling van het normaal maatschappelijk risico en de wijze van behandeling van een aanvraag. Verder heeft de rijksoverheid een algemene maatregel van bestuur geconsulteerd waarmee bestuursorganen van de rijksoverheid bevoegd worden leges te heffen van maximaal € 300, een en ander conform het bepaalde in artikel 4:128 lid 2 Awb. Naar wij aannemen, volgt vaststelling snel.47

Ook de Omgevingswet houdt de pennen in beweging. Zonder naar volledigheid te streven, noteerden wij deze kroniekperiode onder andere bijdragen van Stuiver48 en Van der Lee49 over de relevante wijzigingen.50 Verder kent de al genoemde dissertatie van Schuite ook relevantie voor het nadeelcompensatierecht, nu hij ook uitgebreid ingaat op de rol van de onafhankelijke deskundigen die het bestuursorgaan inschakelt ten behoeve van de besluitvorming in dit kader. Ook hier doet hij een aantal voorstellen ter verbetering van de huidige praktijk. Voor jurisprudentie over de Omgevingswet, dan wel titel 4.5 Awb, is het nog even wachten. In ieder geval geldt dat titel 4.5 Awb alleen van toepassing is op schade die ontstaat na 1 januari 2024 vanwege na die datum vastgestelde of uitgevoerde schadeoorzaken. Jurisprudentie daarover lijkt dus ver weg.

Bevoegdheid. Een bijzondere casus leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2023.51 Bij uitspraak van 20 mei 2015 vernietigde de Afdeling een bestemmingsplan voor zover ten onrechte niet was voorzien in een dubbelbestemming. Bij wijze van een voorlopige voorziening bepaalde de Afdeling dat, totdat de raad een nieuw plan had vastgesteld, de dubbelbestemming zou gelden. Vervolgens vraagt appellant planschade vanwege die dubbelbestemming. Dat kan echter niet, omdat de dubbelbestemming die voortvloeit uit de door de Afdeling getroffen voorziening nooit is vastgesteld door de raad en daarmee geen deel uitmaakt van het vigerende planologische regime. De dubbelbestemming is daarmee geen bepaling van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 6.1 lid 2 Wro. Niet dat appellant er veel mee opschoot, maar, anders dan de rechtbank overwoog, concludeert de Afdeling dat dit niet afdoet aan de bevoegdheid van het college om te beslissen op de aanvraag. Appellant verzocht immers om vergoeding van planschade vanwege de vaststelling van een bestemmingsplan en daarmee was de bevoegdheid tot beslissen gegeven. Vanwege het voorgaande had de beslissing echter afwijzend moeten luiden.

Europees recht. Het nadeelcompensatierecht mag zich op steeds meer Europeesrechtelijke interesse verheugen. Eerder noemden wij al de kwestie van de Hemwegcentrale die thans voorligt bij het Europees Hof van Justitie (hierna: het Hof).52 Van een iets eerdere datum is het Sātiņi-S-arrest van het Hof.53 In dat arrest overweegt het Hof, enigszins ten overvloede, dat de kosten die Sātiņi-S moet maken om zich te beschermen tegen volgens Europees recht beschermde diersoorten, behoren tot zijn normale bedrijfskosten. Van Midden en Tjepkema constateren in een bijdrage aan het Nederlands tijdschrift voor Europees recht dat dit arrest en de kwestie omtrent de Hemwegcentrale grote impact kunnen hebben op het Nederlandse nadeelcompensatierecht.54 Als het Hof in Sātiņi-S immers heeft bedoeld dat dergelijke bedrijfskosten behoren tot het normale ondernemersrisico, dan heeft dat bijvoorbeeld grote impact op de Nederlandse praktijk van de vergoeding van faunaschade, in die zin dat dergelijke schade dan behoort tot de normale bedrijfskosten. Volgt het Hof de Europese Commissie inzake de Hemwegcentrale, dan kan dat bovendien betekenen dat nadeelcompensatie altijd door een rechter moet worden vastgesteld. Zij waken er echter voor om al te veel te lezen in individuele rechtsoverwegingen van het Hof in Sātiņi-S die niet (direct) betrekking hebben op een nadeelcompensatiegeschil en constateren dat het Gerecht van Eerste Aanleg de Europese Commissie inzake de Hemwegcentrale geen gelijk heeft gegeven. Wordt ongetwijfeld vervolgd.

In de literatuur wordt – zes jaar na dato en meer dan 400.000 afgehandelde schademeldingen verder – nog steeds gediscussieerd over de (vooral principiële) vraag of het opportuun was om de afhandeling van mijnbouwschade te beleggen bij het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), en daarbij bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te stellen. Van Dunné bespreekt dit onderwerp in het NJB in het licht van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie.89 Daarnaast kruisen Kortmann en De Bock op dit onderwerp de degens voor het tijdschrift RMThemis.90 Kortmann legt in zijn bijdrage uit hoe het bewijsbeleid van het IMG is opgebouwd, op welke manieren de aanvrager daarin juist in zijn bewijspositie wordt tegemoetgekomen en welke praktische en juridische nadelen er daarentegen aan zouden kleven indien deze aanvrager zijn vordering bij de civiele rechter aanhangig had gemaakt. De Bock meent daarentegen dat het onterecht zou zijn dat appellanten in bestuursrechtelijke procedures tegen beslissingen van het IMG er nauwelijks in slagen om aannemelijk te maken dat het bewijsvermoeden door het IMG ten onrechte weerlegd is geacht en zij meent dat zulks in een civiele procedure anders zou hebben uitgepakt. Volgens De Bock zouden belanghebbenden met de huidige bestuursrechtelijke procedure zelfs slechter af zijn. Het is interessant om te zien hoe de auteurs zo verschillend tegen deze materie kunnen aankijken. Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat, hoewel deze artikelen als een discussie waren bedoeld, de standpunten op veel en belangrijke aspecten aan elkaar voorbij zeilen. De niet ingevoerde lezer blijft daardoor vooral met veel vragen achter. Verder moet opgemerkt worden dat De Bock in haar betoog verschillende stellige en kritische standpunten inneemt over de werkwijze van het IMG, maar dat voor de juistheid daarvan een inhoudelijke onderbouwing ontbreekt. Een concreet voorbeeld is dat De Bock de stelling betrekt dat het IMG bij de wijze waarop het de sterkte van de trillingen door aardbevingen berekent, ten onrechte niet de variaties in de samenstelling van de ondergrond zou meenemen.91 Deze variaties zijn inderdaad relevant voor welke trillingssterkte in de werkelijkheid is opgetreden. De Bock heeft kennelijk echter geen kennisgenomen van het feit dat precies dit onderwerp reeds uitgebreid aan de orde is gekomen in de rechtspraak van de Afdeling over de wijze waarop het IMG de trillingssterkte berekent.92 De Afdeling concludeerde daarin dat de door De Bock bedoelde variaties in de samenstelling van de ondergrond wel degelijk besloten liggen in de door het IMG gehanteerde methodiek voor het bepalen van de trillingssterkte – nu dat is gebaseerd op een empirisch model van de Groningse situatie. Daarnaast concludeerde de Afdeling dat ook een worstcasescenario van bodemvariaties niet kan worden onderschat, aangezien die blijkens de wetenschappelijke inzichten daarover maximaal tot een factor 3,15 hogere trillingssnelheid kan leiden, terwijl het IMG werkt met een generieke veiligheidsfactor van 3,8. Een ander voorbeeld is dat De Bock stelt dat het IMG de sterkte van de aldus berekende trillingen ten onrechte zou gebruiken om alleen op basis daarvan het bewijsvermoeden weerlegd te achten. Onduidelijk is waarop De Bock deze stelling baseert, maar blijkens de inmiddels vaste rechtspraak,93 alsmede de inhoud van het bewijsbeleid van het IMG,94 worden de trillingssterktes alleen gebruikt als ondersteunend bewijs bij de weerlegging. Eerst dient namelijk op basis van een onafhankelijk deskundigenadvies een evidente autonome oorzaak voor de schade te zijn aangetoond. Pas als dat het geval is, worden de trillingssterktes gebruikt om in te schatten of het aannemelijk is dat de schade toch is ontstaan of verergerd door aardbevingen. Deze getrapte werkwijze is ook uitvoerig besproken en getoetst in de rechtspraak van de Afdeling.95