11.6.0 Introductie

De vrijheid van onderwijs bestaat uit de deelvrijheden van stichting, richting en inrichting (artikel 23 Gw).1 Deze laatste is niet onlosmakelijk verbonden met de vrijheid van richting die vanaf 1848 twee grondwettelijke pijlers kent: (a) de vrije schoolstichting2 en (b) het connexe ouderrecht.3

In deze paragraaf staan de vrijheden van richting (artikel 23 lid 5 Gw) en inrichting (artikel 23 lid 6 Gw) centraal in relatie tot de invoering van burgerschapsvorming. De vrijheid van inrichting is meer dan een ondersteunend recht ten opzichte van de vrijheid van richting, het is meer dan een recht dat aan het kernrecht van de vrijheid van richting dienstbaar is. Vrijheid van inrichting kan dan ook betrekking hebben op zaken die buiten de vrijheid van richting gelegen zijn, zoals het op pedagogische of organisatorische gronden berustende toelatingsbeleid van leerlingen. Beide vrijheden zijn echter niet geheel te scheiden. Inrichting overlapt immers richting. Van betekenis is dat de vrijheid van richting kleur geeft aan de vrijheid van de onderwijsinrichting, waar de eigen aard van het bijzonder onderwijs zich het sterkst profileert.4

Vermeulen ziet de vrijheid van inrichting dan ook als het overkoepelende grondrecht met de vrijheid van richting als kern.5 De vrijheid van inrichting is – voor zover niet gefundeerd in de richting – wel minder beschermd dan de vrijheid van richting. Volgens Mentink en Vermeulen oefent de overheid steeds meer druk uit op de inrichtingsvrijheid door meer sturing op de inhoud en de aanscherping van het toezicht (artikel 15 Wot).6

De vrijheid van inrichting omvat de pedagogisch/organisatorische autonomie, vandaar dat voorschriften in de schoolgids verschijnen (artikel 24a Wpo, 22 Wec en 16 Wvo oud). De wetgever kan deze autonomie beperken, zoals in 2010 gebeurde in de Wet goed onderwijs, goed bestuur.7 Hierin is onder meer bepaald dat leerresultaten moeten worden vastgelegd en dat gebrekkige resultaten voor de kernvakken Nederlands, rekenen en wiskunde gesanctioneerd worden.8

Het vaststellen van inrichtingseisen, zoals leerstandaarden en referentieniveaus9 is voorbehouden aan de regering door middel van voorhang-AMvB’s.10 De verplichte vakken zijn vermeld in artikel 9 Wpo, 13 en 14 Wec, 10b-10f Wvo en 11c-15 Wvo oud en behoeven voor de vaststelling en wijziging formele wetgeving. De kerndoelen worden bij voorhang-AMvB vastgelegd (artikel 9 lid 5 Wpo, 13 lid 7 Wec en 11b Wvo oud).11 Delegatie aan de minister of aan een ZBO komt vaak voor, zo stelt bijvoorbeeld het College voor Toetsen en Examens de examenprogramma’s vast (artikel 2 lid 2 sub c Wet CTE).12

Er is al lang een tendens te bespeuren van toenemende invloed van de wetgever op (het toezicht op) de curricula en de kerndoelen die in het bijzonder onderwijs de vrije bestuurlijke ruimte vérgaand kan inperken of zelfs feitelijk kan wegnemen. De overheid dient zich de vraag te blijven stellen of het vrije onderwijs niet teveel aan banden wordt gelegd (non-interventiecriterium).13 Vermeulen merkt dienaangaande op ‘dat de democratische rechtsstaat een open huis dient te blijven, met verschillende leefruimten, waarin ook minderheden van religieuze en andere snit zich thuis kunnen voelen’.14 Het is de vraag hoever de overheid kan gaan in de begrenzing, zonder in het vaarwater van het voorschrijven van wat de richting mag inhouden, verzeild te raken. Deze vraag komt hieronder nog aan bod.