3.4 Taken en bevoegdheden

Artikel 2:239 lid 1 BW beschrijft de hoofdtaak van het bestuur: het bestuur is belast met het besturen van de vennootschap. Tot de taak van de bestuurder behoren alle bestuurstaken die niet bij of krachtens de wet of de statuten aan een of meer andere bestuurders zijn toebedeeld. Het vijfde lid van artikel 2:239 BW geeft aan die taakvervulling een nadere invulling door te bepalen dat het bestuur zich bij de vervulling van zijn taak dient te richten naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Ingevolge artikel 2:9 BW is iedere bestuurder bovendien jegens de vennootschap gehouden tot een behoorlijke vervulling van zijn taak. De bepaling gebiedt iedere bestuurder zich in te spannen de taken als bestuurder behoorlijk te vervullen.1 Elke bestuurder draagt verantwoordelijkheid voor de algemene gang van zaken. Onder deze algemene verantwoordelijkheid kunnen mijns inziens in ieder geval worden gerekend de dagelijkse leiding over de vennootschap, de naleving van de statuten, het financiële en administratieve beheer en het strategisch beleid.2 Van de bestuurder wordt verwacht dat hij over het inzicht en de zorgvuldigheid beschikt, die mogen worden verwacht van een bestuurder die voor zijn taak berekend is en deze nauwgezet vervult.3 De bestuurder is voor het geheel aansprakelijk ter zake van onbehoorlijk bestuur, tenzij hem mede gelet op de aan anderen toebedeelde taken geen ernstig verwijt kan worden gemaakt en hij niet nalatig is geweest in het treffen van maatregelen om de gevolgen van het onbehoorlijk bestuur af te wenden (lid 2). Of er sprake is van een ernstig verwijt, dient te worden beoordeeld aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval.4 Tot de in aanmerking te nemen omstandigheden behoren onder meer de aard van de door de rechtspersoon uitgeoefende activiteiten, de in het algemeen daaruit voortvloeiende risico’s, de taakverdeling binnen het bestuur, de eventueel voor het bestuur geldende richtlijnen en de gegevens waarover de bestuurder beschikte of behoorde te beschikken ten tijde van de aan hem verweten beslissingen of gedragingen.5 De taken die aan het bestuur zijn opgedragen blijken niet steeds uitdrukkelijk uit de wet, maar kunnen onder meer ook worden afgeleid uit bepaalde aan het bestuur toegekende bevoegdheden en uit verplichtingen die door de wet aan de vennootschap worden opgelegd.6 Bovendien kunnen taken van het bestuur ook uit de statuten voortvloeien, voor zover die taken niet door de wet aan andere organen van de vennootschap zijn toegekend,7 althans de wet een andere verdeling toestaat. Ten slotte kunnen taken van het bestuur ook worden afgeleid uit aan andere organen van de vennootschap toegekende bevoegdheden.8

Het statutaire doel van de vennootschap vormt een volgend aanknopingspunt voor het bepalen van de taken en bevoegdheden van het bestuur.9 Het doel is een belangrijk element voor het bestaan van de vennootschap. Kan het doel van de vennootschap wegens gebrek aan middelen niet meer worden verwezenlijkt of worden de activiteiten ter verwezenlijking van het doel gestaakt, dan is dat reden om de vennootschap te (doen) ontbinden.10 Het doel van de vennootschap omschrijft haar feitelijke werkzaamheden.11 Daarmee wordt ook een primaire afbakening van de bestuurstaak gegeven.12 Niet in de laatste plaats omdat het handelen van het bestuur conform het doel van de vennootschap tot de behoorlijke taakvervulling behoort. Handelen in strijd met het doel van de vennootschap kan onder omstandigheden leiden tot aansprakelijkheid van bestuurders jegens de vennootschap.13Artikel 2:7 BW bepaalt bovendien dat handelingen van de vennootschap vernietigbaar zijn, wanneer deze het doel van de vennootschap overschrijden en de wederpartij dit wist of zonder eigen onderzoek kon weten. Het bestuur dient dan ook eerst en vooral haar werkzaamheden te verrichten binnen het statutaire doel van de vennootschap, met die verstande dat het bestuur ook die handelingen mag verrichten die niet uitdrukkelijk in het doel zijn verwoord, maar daaruit wel voortvloeien.14 Ik deel echter niet de opvatting dat onder de bestuursbevoegdheid moeten worden geschaard ‘alle handelingen die al dan niet met gebruikmaking van de financiële middelen van de vennootschap zijn gericht op de verwezenlijking van het statutaire doel’.15 De verwezenlijking van het statutaire doel geschiedt door de vennootschap als zodanig en is het product van de gezamenlijke inspanningen van haar organen; dat het bestuur het aangewezen orgaan is om handelingen namens de vennootschap te verrichten, doet daaraan niets af.

Ook de in artikel 2:10 BW neergelegde administratieplichten vormen een belangrijk referentiepunt voor de bestuurstaak. Het belang van deze verplichtingen blijkt reeds uit artikel 2:248 lid 2 BW: een schending van de in artikel 2:10 BW opgenomen verplichtingen leidt tot het aannemen van de wettelijke fictie dat het bestuur zijn taak kennelijk onbehoorlijk heeft vervuld. Het voeren van een behoorlijke administratie wordt door de wetgever als een van de kerntaken van het bestuur beschouwd.16 Op grond van artikel 2:10 BW rust direct op het bestuur de verplichting om van de vermogenstoestand van de rechtspersoon en van alles betreffende de werkzaamheden van de rechtspersoon, naar de eisen die voortvloeien uit deze werkzaamheden, op zodanige wijze een administratie te voeren en de daartoe behorende boeken, bescheiden en andere gegevensdragers op zodanige wijze te bewaren, dat te allen tijde de rechten en verplichtingen van de rechtspersoon kunnen worden gekend (lid 1). Het bestuur is bovendien verplicht om jaarlijks binnen zes maanden17 na afloop van het boekjaar de balans en de staat van baten en lasten van de rechtspersoon te maken en op papier te stellen (lid 2), alsmede om de hiervoor bedoelde boeken, bescheiden en andere gegevensdragers gedurende zeven jaren te bewaren (lid 3). De in het eerste lid genoemde verplichting komt er kort gezegd op neer dat de administratie zodanig moet zijn dat daaruit op enig moment snel inzicht kan worden verkregen in de debiteuren- en crediteurenpositie en dat deze posities en stand van de liquiditeiten, gezien de aard en omvang van de onderneming, een redelijk inzicht geven in de vermogenspositie van de vennootschap.18 Overigens kunnen ook andere elementen dan de debiteuren- en crediteurenpositie en de stand van de liquiditeiten van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of de administratie aan de daaraan te stellen eisen voldoet.19 Het bestuur zal zich in geval van faillissement bovendien moeten inspannen om de administratie aan te leveren, voor zover die door de curator niet wordt aangetroffen, teneinde te voorkomen dat voorshands wordt aangenomen dat de administratieplicht is geschonden.20 Uit het eerste lid volgt verder dat de administratie per vennootschap kan verschillen (‘naar de eisen die voortvloeien uit deze werkzaamheden’), zodat steeds aan de hand van de concrete omstandigheden zal moeten worden beoordeeld of het bestuur aan de administratieplicht heeft voldaan.21

Het bestuur is voorts het bevoegde orgaan om te beslissen over de inkoop van eigen aandelen door de vennootschap, zo blijkt uit artikel 2:207 lid 1 BW. Op grond van artikel 2:207 lid 2 BW mag de vennootschap, behalve om niet, geen volgestorte eigen aandelen verkrijgen indien het eigen vermogen, verminderd met de verkrijgingsprijs, kleiner is dan de reserves die krachtens de wet of de statuten moeten worden aangehouden (balanstest) of indien het bestuur weet of redelijkerwijs behoort te voorzien dat de vennootschap na de verkrijging niet zal kunnen blijven voortgaan met het betalen van haar opeisbare schulden (uitkeringstest). Besluit het bestuur tot inkoop van eigen aandelen en kan de vennootschap nadien haar opeisbare schulden niet meer voldoen, dan voorziet het derde lid in aansprakelijkheid van het bestuur, alsmede in een vergoedingsplicht van de vervreemder. Ten aanzien van besluiten tot kapitaalvermindering verwijst artikel 2:208 lid 6 BW voor besluiten tot vermindering van het geplaatste kapitaal met terugbetaling op de aandelen – tot welk besluit de AV krachtens het eerste lid bevoegd is – naar de leden 2 tot en met 4 van artikel 2:216 BW. Als gevolg van deze verwijzing is het besluit van de AV ter zake van vermindering van het geplaatste kapitaal met terugbetaling op de aandelen aan de goedkeuring van het bestuur onderworpen. De rol van het bestuur bij de inkoop van eigen aandelen c.q. kapitaalvermindering komt hierna bij de bespreking van artikel 2:216 BW verder aan de orde.22

Ingevolge artikel 2:210 BW behoort het opmaken van een jaarrekening eveneens tot de bestuurstaak. Artikel 2:361 BW geeft aan wat onder jaarrekening kan worden verstaan: de enkelvoudige jaarrekening die bestaat uit de balans en de winst- en verliesrekening met toelichting en de geconsolideerde jaarrekening indien de rechtspersoon een geconsolideerde jaarrekening opstelt. Artikel 2:362 BW geeft in algemene zin inhoud aan de eisen die aan de jaarrekening, de balans en de winst- en verliesrekening worden gesteld. De in artikel 2:10 BW bedoelde administratie vormt het uitgangspunt voor de jaarrekening.23 Behoudens een door de AV wegens bijzondere omstandigheden verleend uitstel van maximaal vijf maanden, dient de jaarrekening binnen vijf maanden na afloop van het boekjaar ter inzage te worden gelegd.24 De jaarrekening moet door de bestuurders worden ondertekend. Ontbreekt de handtekening van een of meer bestuurders, dan wordt daarvan onder opgave van reden melding gemaakt. 25 Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een bestuurder het niet eens is met de opgemaakte jaarrekening.26 De bevoegdheid tot het vaststellen van de jaarrekening berust bij de AV.27 Met de vaststelling van de jaarrekening staat in beginsel de winst of het verlies vast. Op grond van artikel 2:394 lid 1 BW is de rechtspersoon vervolgens verplicht om de jaarrekening openbaar te maken door deponering bij het handelsregister binnen acht dagen na de vaststelling ervan.28 Het praktisch uitvoeren van deze tot de rechtspersoon gerichte verplichting behoort tot de bestuurstaken.29 Ook deze verplichting tot openbaarmaking wordt door de wetgever tot de kerntaken van het bestuur gerekend.30 De jaarrekening moet in ieder geval twaalf maanden na afloop van het boekjaar openbaar worden gemaakt.31 Die publicatietermijn is overigens korter, wanneer alle aandeelhouders tevens bestuurders zijn van de vennootschap. Ingevolge artikel 2:210 lid 5 BW geldt ondertekening van de jaarrekening door alle bestuurders (en commissarissen) namelijk tevens als vaststelling in de zin van lid 3. In samenhang met artikel 2:394 lid 1 BW dient publicatie binnen 8 dagen na vaststelling te hebben plaatsgevonden, zodat de publicatietermijn 10 maanden en 8 dagen bedraagt als alle aandeelhouders ook bestuurders zijn.

Verder is een taak voor het bestuur weggelegd wanneer uit (het vermogen van) de vennootschap uitkeringen aan de aandeelhouders plaatsvinden.32 De wet neemt tot uitgangspunt dat de bevoegdheid tot bestemming van de winst die door de vaststelling van de jaarrekening is bepaald en de vaststelling van uitkeringen, voor zover het eigen vermogen groter is dan de reserves die krachtens de wet of statuten moeten worden aangehouden, bij de AV berust.33 Een tot uitkering strekkend besluit heeft echter slechts gevolgen, wanneer het bestuur zijn goedkeuring heeft verleend.34 Het bestuur kan zijn goedkeuring alleen weigeren, wanneer het weet of redelijkerwijs behoort te voorzien dat de vennootschap na de uitkering niet zal kunnen blijven voortgaan met het betalen van haar opeisbare schulden (uitkeringstest).35 Indien de vennootschap na een uitkering niet kan voortgaan met het betalen van haar opeisbare schulden, zijn de bestuurders die dat ten tijde van de uitkering wisten of redelijkerwijs behoorden te voorzien jegens de vennootschap hoofdelijk verbonden voor het tekort dat door de uitkering is ontstaan.36 Uit deze zinsnede vloeit voort dat de bepaling geen collectieve aansprakelijkheid van het bestuur bewerkstelligt; enkel de bestuurders ten aanzien waarvan voornoemde voorzienbaarheid individueel is gebleken zijn hoofdelijk verbonden.37 In deze bepaling ligt besloten dat aan het bestuur de taak is toebedeeld om over de continuïteit van de vennootschap te waken.38 Uit de bepaling spreekt echter ook de taak van het bestuur om zich de belangen van de crediteuren van de vennootschap aan te trekken. Hoewel de regeling een uitvloeisel is van de interne aansprakelijkheid als bedoeld in artikel 2:9 BW – hetgeen ook duidelijk wordt uit de omstandigheid dat op grond van het derde lid een vergoedingsplicht kan ontstaan jegens de vennootschap – dient deze in de eerste plaats ter bescherming van de crediteuren.39 De rechtspraak over externe bestuurdersaansprakelijkheid (in dit verband) sluit op hoofdlijnen aan bij de normen die aan artikel 2:216 ten grondslag liggen.40 Verder benadrukt artikel 2:216 lid 1 BW dat de bestemming van de winst en de vaststelling van uitkeringen aan de AV is voorbehouden; de bestuurstaak is op dit punt dus beperkt. Enkel het goedkeuren van de door de AV omtrent uitkeringen genomen besluiten behoort tot het takenpakket van het bestuur. Ook al meent het bestuur dat een uitkering van winsten tot de mogelijkheden behoort, hetgeen goedkeuring van het vaststellingsbesluit van de AV impliceert, zonder voorafgaande besluitvorming van de AV kan het bestuur niet tot uitkering overgaan.41 Blijkens de parlementaire geschiedenis behoeft een bestuurder geen aansprakelijkheid te vrezen, wanneer hij de boekhouding van de vennootschap op orde heeft en op basis van de beschikbare informatie tot een redelijk en onderbouwd oordeel is gekomen over de financiële positie van de vennootschap en de geoorloofdheid van de uitkeringen en zich rekenschap heeft gegeven van de belangen van de schuldeisers van de vennootschap. De bestuurder wordt geacht in dit opzicht zijn taak te vervullen op de wijze waarop een redelijk bekwame en redelijk handelende functionaris die taak in de gegeven omstandigheden had behoren te vervullen.42 Anderzijds wordt in de parlementaire geschiedenis erop gewezen dat artikel 2:216 BW in beginsel de AV bevoegd maakt tot bestemming van de winst en tot vaststelling van uitkeringen, zodat ook de AV verantwoordelijk is voor het beleid dienaangaande.43 Uit die opmerking kan worden afgeleid dat onder de bestuurstaak niet valt het bepalen van beleid met betrekking tot de winstbestemming en het beleid voor zover dat ziet op uitkeringen aan aandeelhouders. Voor wat betreft de besluitvorming die aan een uitkering vooraf gaat, is de rol van het bestuur dus beperkt tot het al dan niet verlenen van goedkeuring. Maar ook voor wat betreft deze goedkeuring is de rol van het bestuur beperkt, omdat goedkeuring slechts mag worden geweigerd wanneer het bestuur weet of redelijkerwijs behoort te voorzien dat de vennootschap na de uitkering niet zal kunnen blijven voortgaan met het betalen van haar opeisbare schulden. Het zwaartepunt van de besluitvorming ligt dan ook bij de AV, die – zoals gezegd – (mede) de verantwoordelijkheid draagt, wanneer zij van haar bevoegdheid gebruikmaakt. De wetgever heeft daarbij onderkend dat de aandeelhouders van een BV in het algemeen nauw betrokken zijn bij de besluitvorming in de vennootschap, nu een BV in de regel een beperkt aantal aandeelhouders kent. Het zou volgens de wetgever in die situatie niet gerechtvaardigd zijn om de sanctie van aansprakelijkheid volledig bij het bestuur te leggen, terwijl de aandeelhouders financieel zouden profiteren.44 Artikel 2:216 lid 3 BW bepaalt daarom dat degene die de uitkering ontving, terwijl hij wist of redelijkerwijs behoorde te voorzien dat de vennootschap na de uitkering niet zou kunnen voortgaan met het betalen van haar opeisbare schulden is gehouden tot vergoeding van het tekort dat door de uitkering is ontstaan, voor ten hoogste het bedrag of de waarde van de door hem ontvangen uitkering. Wanneer bestuurders vanwege hun aansprakelijkheid het tekort al hebben betaald, zal de ontvanger te kwader trouw niet aan de vennootschap maar aan de bestuurders moeten betalen. Mijns inziens heeft de wetgever daarmee ook het zwaartepunt van de aansprakelijkheid bij de ontvanger van de uitkering en niet bij de bestuurder gelegd. De wetgever lijkt namelijk aan te nemen dat de ontvanger in veel gevallen door zijn nauwe betrokkenheid bij de besluitvorming eenzelfde afweging als het bestuur heeft te maken en daarom in de regel niet te goeder trouw zal zijn, wanneer het bestuur terecht aansprakelijk is op de voet van 2:216 lid 2 jo. lid 3 BW. In wezen erkent de wetgever daarmee dat nu het beleid ter zake niet door het bestuur wordt bepaald, het daardoor ook in mindere mate verantwoordelijk zou moeten zijn en dientengevolge ook niet (alleen) de lasten zou moeten dragen.

Dat voor het bestuur een belangrijke rol is weggelegd bij de interne organisatie van de vennootschap, vloeit mede voort uit de bepalingen omtrent het functioneren van de AV. De bevoegdheid tot bijeenroeping van een AV berust bij het bestuur.45 In dat kader is het bestuur ook verantwoordelijk voor de oproeping van de aandeelhouders tot de AV.46 Het bestuur kan een verzoek van de aandeelhouders tot het houden van een AV naast zich neerleggen, wanneer het betreffende verzoek is gericht op of kan leiden tot een wijziging van de strategie van de vennootschap.47 Tegelijkertijd bepaalt het bestuur in beginsel de tijdens de AV te behandelen onderwerpen.48 De AV kan slechts stemming afdwingen over onderwerpen, waartoe zij ook bevoegd is te besluiten.49 In de AV hebben de bestuurders een raadgevende stem.50 Ook wanneer de AV buiten vergadering besluiten neemt, dienen de bestuurders in de gelegenheid te worden gesteld om advies uit te brengen.51 In de AV dient het bestuur rekening en verantwoording af te leggen aan de aandeelhouders over het gevoerde beleid. Bovendien dient het bestuur de AV alle verlangde inlichtingen te verschaffen, tenzij een zwaarwichtig belang van de vennootschap zich daartegen verzet.52

Naast voornoemde informatieverplichting aan de AV zij ook gewezen op de verplichtingen van het bestuur wanneer de vennootschap in staat van faillissement is verklaard. Artikel 106 Fw bepaalt dat verschillende medewerkings- en inlichtingenplichten van de gefailleerde van toepassing zijn op de bestuurders, wanneer de gefailleerde een rechtspersoon is.53 Deze verplichting tot informatieverschaffing kan eveneens tot het takenpakket van het bestuur worden beschouwd. In samenhang met artikel 105 lid 1 Fw is het bestuur verplicht om de curator, de schuldeiserscommissie en de rechter-commissaris alle inlichtingen te verschaffen als dit van hem wordt verlangd en op de wijze als daarbij bepaald. Het bestuur dient bovendien (enkel) de curator uit eigen beweging in te lichten over feiten en omstandigheden waarvan hij weet of behoort te weten dat deze voor de omvang, het beheer of de vereffening van de boedel van belang zijn.54 Het tweede lid verplicht de gefailleerde om de curator in te lichten over enige buitenlandse vermogensbestanddelen en tot het verlenen van alle medewerking om de curator de beschikking te geven over die buitenlandse vermogensbestanddelen. De inlichtingenplicht moet ruim worden opgevat en is niet beperkt tot feiten waarvan de bestuurder kennis draagt uit hoofde van zijn hoedanigheid als bestuurder van de failliet.55 Er kan echter sprake zijn van omstandigheden waaronder de bestuurder niet gehouden is tot het verschaffen van inlichtingen, bijvoorbeeld wanneer aan de bestuurder vertrouwelijke feiten zijn toevertrouwd buiten zijn functie als bestuurder.56 In samenhang met artikel 105a lid 1 dient het bestuur verder aan de curator alle medewerking te verlenen aan het beheer en de vereffening van de boedel. Het bestuur is ook verantwoordelijk voor de onmiddellijke, volledige en ongeschonden overdracht van de administratie en de daartoe behorende boeken, bescheiden en andere gegevensdragers. Daarbij dient het bestuur zo nodig alle middelen ter beschikking te stellen om de inhoud binnen redelijke termijn leesbaar te maken, ook wanneer die administratie zich in een externe digitale omgeving bevindt.57 Het verzuimen van de hiervoor genoemde verplichtingen kan resulteren in een inbewaringstelling (artikel 87 Fw) en een geldboete of gevangenisstraf (artikel 194 Sr). Verzuim kan bovendien op grond van artikel 106a lid 1 onderdeel c Fw leiden tot het opleggen van een bestuursverbod.

Het merendeel van de in Boek 2 BW opgenomen bepalingen is van organisatierechtelijke aard en heeft betrekking op het interne functioneren van de organen van de vennootschap. De profilering van het bestuur naar de buitenwereld vloeit echter voornamelijk voort uit de algemene bestuurstaak als bedoeld in artikel 2:239 lid 1 BW, alsmede de in artikel 2:240 BW vervatte bevoegdheid om de vennootschap te vertegenwoordigen. Deze laatste bevoegdheid heeft echter in beginsel slechts betrekking op de mogelijkheid van het bestuur om rechtshandelingen te verrichten voor rekening en in naam van de vennootschap. Vertegenwoordiging in deze enge zin behelst niet de feitelijke handelingen van het bestuur en de afzonderlijke bestuurders. Dit feitelijk handelen uit zich voornamelijk in het leiding geven aan de dagelijkse gang van zaken. Wat daaronder kan worden verstaan is telkens afhankelijk van de concrete omstandigheden en de aard en de omvang van de onderneming. Werkzaamheden die in een kleine onderneming tot de bestuurstaken worden gerekend, kunnen in een grote onderneming onderdeel uitmaken van een leidinggevende functie. Daarbij zij opgemerkt dat sprake kan zijn van door het bestuur aan leidinggevenden gedelegeerde taken; niettemin is in geval van delegatie sprake van een bestuurstaak.58 Uit de algemene bestuurstaak, al dan niet in samenhang met de vertegenwoordigingsbevoegdheid, vloeit voort dat het bestuur het centrale aanspreekpunt van de vennootschap vormt, voor bijvoorbeeld werknemers, kredietverstrekkers en leveranciers. Het bestuur vormt zodoende in beginsel het gezicht en het lichaam van de vennootschap, waar het deze laatste aan een fysiek evenbeeld ontbreekt.

Ten slotte verdient opmerking dat de aan het bestuur toegekende bevoegdheden kunnen worden uitgebreid en beperkt.59 De mogelijkheid tot beperking vloeit reeds voort uit artikel 2:239 lid 1 BW, waarin is bepaald dat het bestuur is belast met het besturen van de vennootschap, behoudens beperkingen volgens de statuten. Beperkingen zijn echter slechts mogelijk, voor zover het bevoegdheden betreft die niet dwingendrechtelijk aan het bestuur zijn toegekend. Uitbreiding van de bevoegdheden van het bestuur is evenzeer mogelijk, met dien verstande dat de aan andere organen dwingendrechtelijk toegekende bevoegdheden daarvan zijn uitgesloten.60 De mogelijkheid van beperking van de bestuursbevoegdheden, bergt het gevaar in zich dat de bestuursbevoegdheden door middel van statutaire beperkingen tot vrijwel nihil worden gereduceerd.61 Algemeen wordt echter aangenomen dat beperkingen niet zo ver mogen gaan dat er feitelijk geen bestuursbevoegdheid meer resteert.62 Een zekere mate van autonomie en beleidsvrijheid moeten gewaarborgd blijven. Ik meen dat de grens van beperking wordt gegeven door artikel 2:239 lid 1 BW dat het bestuur dwingendrechtelijk belast met de bevoegdheid tot het besturen van de vennootschap. Daaruit leid ik af dat in ieder geval de dagelijkse leiding over de vennootschap bij het bestuur moet blijven.63 Wordt die bevoegdheid beperkt, dan blijft er feitelijk weinig over van de bestuurdersrol en is deze tot vrijwel nihil gereduceerd. Alsdan is het bestuur slechts het orgaan dat de verantwoordelijkheid draagt voor het reilen en zeilen, terwijl het bij een dermate vergaande beperking van de bestuursbevoegdheid in feite geen of nauwelijks invloed heeft op het daadwerkelijk bepalen van dat reilen en zeilen. Eerder is dan sprake van een ontneming van de bestuursbevoegdheid in plaats van een beperking, hetgeen ik ongeoorloofd acht en tevens in strijd is met het verplichte duale stelsel en het wettelijk systeem.64 Ik kom hierna nog te spreken over de zelfstandigheid van het bestuur en de mogelijkheid om het bestuur aanwijzingen te geven.