2.3 Reikwijdte van het budgetrecht

Zoals de hierboven geformuleerde definitie laat zien, is het budgetrecht van de Staten-Generaal gericht op uitgaven die voortvloeien uit begrotingen. Alle uitgaven die op een andere wijze worden gefinancierd vallen dus buiten de reikwijdte van het budgetrecht.1 Dit is een belangrijke beperking.

In de praktijk zijn daarbij vooral door premies gefinancierde uitgaven van belang, zoals bestedingen aan zorg, sociale zekerheid en de arbeidsmarkt.2 Deze uitgavenposten worden voor een zeer aanzienlijk deel niet via de rijksbegroting gefinancierd, maar via premies.3 Bij deze premies ligt de bestemming bij voorbaat vast (anders dan bij bijvoorbeeld geheven belasting): de inning van de premies is bedoeld voor de financiering van zorguitgaven en van uitkeringen. De premies worden daarom niet aangemerkt als begrotingsmiddelen van een minister, en het budgetrecht is hierop niet van toepassing.4

Belangrijk hierbij is dat juist deze bestedingen (aan zorg, sociale zekerheid en de arbeidsmarkt) een zeer groot deel van alle rijksuitgaven uitmaken. De Miljoenennota van 2016 vermeldde in totaal 262,1 miljard euro aan uitgaven.5 Ruim 150 miljard daarvan, voor het grootste deel door premies gefinancierd, ging naar zorg, sociale zekerheid en de arbeidsmarkt.

Meermaals leidde dit tot discussie in het parlement over de vraag of de premiegefinancierde uitgaven onder het budgetrecht zouden moeten vallen, het meest recent tijdens de behandeling van de Cw 2016.6 Dit leidde tot een motie, waarin de Tweede Kamer de regering opriep om een onderzoek in te stellen ‘ter versterking van het budgetrecht van de Staten-Generaal, inclusief de verbetering van de informatiepositie en de controle op de rechtmatigheid en doelmatigheid ten aanzien van de uitgaven in de premiesectoren’.7 Het ministerie van Financiën voerde het onderzoek uit, in samenwerking met de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Sociale Zaken en Werkgelegenheid.8 Het onderzoek concludeerde dat, hoewel de premiegefinancierde uitgaven niet onder het budgetrecht vallen, het parlement hierover wel zeggenschap heeft door de onderliggende wetgeving waarop deze uitgaven gebaseerd zijn.9 Die wordt immers mede door de Staten-Generaal vastgesteld. Bovendien is bij deze onderwerpen vaak sprake van een openeinderegeling. Uitkeringen worden bijvoorbeeld aan het einde van het jaar niet stopgezet omdat er al een bepaald bedrag is uitgegeven aan sociale zekerheid. Ook het maximeren van deze uitgaven via een begroting zou het recht op deze aanspraken niet tegenhouden, omdat een begroting geen externe werking heeft.10 Daarnaast signaleerde het onderzoek verschillende praktische moeilijkheden als de premiegefinancierde uitgaven onder het budgetrecht zouden worden geschaard.11 Tot slot benadrukte het onderzoek dat het parlement inzicht heeft in de premiegefinancierde uitgaven, onder andere doordat ze op begrotingen worden vermeld en toegelicht.12 Hoewel deze uitgaven dus niet onder het parlementaire budgetrecht vallen, zijn zij wel terug te vinden op begrotingen.

Los van de premiegefinancierde uitgaven, kent het budgetrecht van de Staten-Generaal ook andere beperkingen.13 Zo richt het zich uitsluitend op rijksuitgaven. Bestedingen van decentrale overheden vallen dus buiten het bereik van het budgetrecht.14 Decentralisaties en ook privatiseringen hebben daardoor gevolgen voor de reikwijdte van het budgetrecht van de Staten-Generaal.

Verschillende instituties hebben de afgelopen jaren onderzoek gedaan naar de huidige reikwijdte van het budgetrecht, gelet op onder meer bovengenoemde beperkingen. De Algemene Rekenkamer stelde in het Verantwoordingsonderzoek 2013 dat ‘[v]an alle collectieve uitgaven (241 miljard euro) […] iets meer dan de helft (125,3 miljard euro dus 52%) onder het budgetrecht van de Tweede Kamer [valt]’.15 Het budgetrecht strekt zich op basis van deze gegevens dus niet uit over bijna de helft van alle overheidsuitgaven. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (hierna: BOR), dat de Tweede Kamer ondersteunt bij onderzoek en haar controlerende taak, concludeerde verder in april 2015 in een rapport over het budgetrecht van de Tweede Kamer dat de reikwijdte van dit recht de afgelopen vijftien jaar is afgenomen, onder meer door het aandeel premiegefinancierde uitgaven en door decentralisaties.16 Deze beperkingen van het budgetrecht zijn belangrijk om in het achterhoofd te houden bij het vervolg van dit proefschrift.