15.3.4 Initiatief voor rechterlijke toetsing en voortvarendheid van de autoriteiten

De fair hearing garandeert de boeteling dat hij de gelegenheid krijgt om de zaak voor te leggen aan een onafhankelijke rechter, in een procedure die voldoet aan de eisen die art. 6 EVRM stelt.1 Het initiatief voor de rechterlijke toetsing mag bij de boeteling worden gelegd. Waar het om gaat is dat de mogelijkheid daartoe bestaat en dat de overheid geen onnodige hindernissen opwerpt om die mogelijkheid de facto te frustreren.2 Een systeem als het Nederlandse, waarin de inspecteur zonder tussenkomst van de rechter boetes kan opleggen, maar er na de bezwaarfase beroep kan worden aangetekend bij de onafhankelijke rechter die vol toetst,3 kan op zichzelf door de beugel.4 Hieraan doet niet af dat de boeteling zelfstandig actie moet ondernemen om een rechterlijk oordeel te krijgen. Het EHRM heeft begrip voor de massaliteit van de boeteoplegging in fiscalibus.5 Ook het bestaan en het handhaven van wettelijke termijnen voor het aanwenden van rechtsmiddelen is volgens het EHRM niet in strijd met het recht op toegang tot de rechter.6 Naar mijn mening voldoet de Nederlandse beroepstermijn van 6 weken op zichzelf aan de eisen van art. 6 EVRM, net als het rechtsgevolg dat aan een te laat ingediend beroepschrift (niet-ontvankelijkheid) is verbonden. De boeteling kan immers een beroep doen op verschoonbaarheid (art. 6:11 Awb),7 zodat eventuele belemmeringen door een (te) strikte toepassing van de beroepstermijn kunnen worden weggenomen.8 Wel is het bezien vanuit de waarborg van de toegang tot de rechter naar mijn mening spijtig dat de Hoge Raad de afzonderlijke, soepelere beoordeling van ontvankelijkheidskwesties in boetezaken medio 2019 heeft verlaten. In de huidige benadering van de Hoge Raad schuilt mogelijk zelfs een risico in het licht van art. 6 EVRM.9

In de praktijk kan een inactieve of besluiteloze houding van de autoriteit die de boete kan opleggen of toetsen, zoals de inspecteur, het recht op toegang tot de rechter effectief belemmeren.10 Een te lang gerekte bezwaarfase kan het recht op toegang tot de rechter bijvoorbeeld frustreren, eenvoudigweg omdat er geen voor beroep vatbare beslissing tot stand komt.11 De Nederlandse boeteling heeft wel enkele wettelijke instrumenten tot zijn beschikking om een beslissing af te dwingen: hij kan in beroep komen tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar en de inspecteur in gebreke stellen en een dwangsom laten verbeuren.12 Daarmee realiseert hij echter nog steeds geen rechterlijke toetsing van de boete zelf. Ook de rechter die over het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar of de dwangsom oordeelt, zal daarom voortvarend te werk moeten gaan, zodat die rechterlijke toetsing er uiteindelijk wel komt.