4.3.7 Besluitvormingsprocedures in het Europees economisch bestuur en het verantwoordingsgat

De uiteenzetting van de regels van het Europees Semester, het nationaal semester en het verscherpte toezicht laten een aantal dingen zien.

Ten eerste valt op dat de besluitvorming plaatsvindt in de vorm van een constante dialoog tussen de nationale lidstaat en de EU-instellingen, wat uiteindelijk kan leiden tot het opleggen van sancties door de Raad op aanbeveling van de Commissie. In deze dialoog wordt constant voortgeborduurd op eerdere aanbevelingen, rapportages en evaluaties waardoor eigenlijk geen sprake is van een definitief besluitvormingsmoment.

Ten tweede valt op dat hoewel de beslissingen in intergouvernementeel verband worden genomen door de Raad, deze in grote mate zijn gebaseerd op de evaluaties en beoordelingen van de Commissie en, waar relevant, de ECB en het IMF. Bovendien spelen deze instellingen een grote rol spelen bij de implementatie van de regels op nationaal niveau. De Commissie heeft hiertoe verschillende bevoegdheden gekregen, waaronder de bevoegdheid om te vragen om een herzien Ontwerpbegrotingsplan aan de lidstaat. Bovendien wordt, potentieel, de invloed van de Commissie vergroot door de invoering van de omgekeerde meerderheidsregel bij veel besluitvormingsprocedures in het Europees Semester. En omdat de comply or explain-regel het uitgangspunt is in het Europees Semester.

Ten derde is er sprake van beoordelingsruimte bij het toepassen van de regels.1 De beslissing door de EU-instellingen en dan met name de initiele beoordeling door de Commissie of begrotingsregels zijn overtreden, is niet het resultaat van een ‘mechanische’ beslissing, maar is het resultaat van een constante dialoog tussen de EU-instellingen en de nationale regering. En bovendien zijn veel regels niet eenduidig en afhankelijk van meerdere aspecten, bijvoorbeeld bij het vaststellen van een significante afwijking van de middellange termijndoelstelling of de vraag of hier tijdelijk van mag worden afgeweken. De regels en procedures zijn bovendien complex waardoor de regels weinig transparant worden toegepast (zie onder andere paragraaf 4.3.3.3).

Ten vierde wordt er in toenemende mate een beroep gedaan op nationaal eigenaarschap van de lidstaten. De lidstaten zijn verplicht om de regel van begrotingsevenwicht op te nemen in nationale wetgeving en dienen te beschikken over een nationale onafhankelijke toezichthouder die toeziet op de naleving van de begrotingsregels door de nationale lidstaat. Ook is er een budgettaire tijdlijn geïntroduceerd voor alle lidstaten voor het opstellen en vaststellen van de nationale begroting.

Daarnaast zijn de begrotingsregels en het toezicht op het budgettair en economisch beleid van de lidstaten verscherpt en is het toezicht breder en dieper in het kader van het Europees Semester. De cijfermatige regels (hard law) zijn versterkt en verdiept met de mogelijkheid om al in een vroege fase sancties op te leggen aan de lidstaat en bovendien zijn de aanbevelingen (soft law) in het kader van het toezicht vaak gedetailleerd en hebben deze betrekking op sociale beleidsterreinen. De condities die in het kader van de financiële bijstand worden aangegaan trachten bovendien vaak herverdelende effecten te hebben.

Verder is het beleid zo ingericht dat lidstaten afhankelijk van hun financiële situatie verschillend worden behandeld. Er is sprake van een escalatieladder.2 Hoe meer financiële of macro-economische problemen de Commissie in een lidstaat constateert hoe meer de lidstaat is onderworpen aan gedetailleerde voorschriften. In het uiterste geval, wanneer de lidstaat financiële bijstand ontvangt, is de lidstaat de facto gebonden aan de afgesproken voorwaarden. Dit escalerende toezicht heeft tot gevolg dat hoe hoger een lidstaat zich bevindt op de escalatieladder hoe beperkter de manoeuvreerruimte voor de lidstaat om beslissingen te nemen over de begroting.

Hiernaast signaleren verschillende auteurs bovendien dat de soft law-elementen ‘harder ’ zijn geworden.3 Hinarejos bedoelt hiermee dat soft law-en de hard law-elementen in grote mate met elkaar verweven zijn omdat het toezicht op beide elementen in één toezichtcyclus plaatsvindt.4 Een hybride systeem waarin naast soft law- ook hard law-elementen worden gebruikt om EU-integratie te bevorderen is niet nieuw5 en werd in de EMU ook al ingezet om het economisch en begrotingsbeleid te coördineren,6 maar Hinarejos signaleert dat hiervan, in het kader van het versterkte Europees economisch bestuur, in een nog niet eerder vertoonde mate sprake is. Met als gevolg dat de grenzen tussen beide vormen van toezicht steeds vager worden.7 Bovendien kan het niet nakomen van de aanbevelingen (soft law) mogelijk in een vroege fase van het toezicht al leiden tot het opleggen van sancties (hard law), namelijk al in de fase van het preventieve begrotingstoezicht.8

Een en ander leidt ertoe dat het toezicht op het economisch en begrotingsbeleid van de lidstaten is gecentraliseerd,9 terwijl de lidstaten tegelijkertijd hun autonomie op het gebied van budgettair en economisch beleid hebben willen bewaren. Fabbrini omschrijft dit als de ‘paradox of centralisation’.10 Deze centralisatie van het toezicht betekent dat de manoeuvreerruimte voor de nationale lidstaten om beslissingen te nemen over de begroting is ingeperkt en daarmee worden de mogelijkheden van het nationale parlement om invloed uit te oefenen op de besluitvorming over de begroting ingeperkt. Bovendien kan de betrokkenheid van het nationale parlement op nationaal niveau in de knel komen door de opgelegde budgettaire tijdlijn en de beperkte tijdspanne voor het nemen van bepaalde besluiten over de nationale begroting.11

Gelet op de besluitvormingsprocedures in het kader van dit gecentraliseerde toezicht leidt dit tot legitimiteitsvragen: in hoeverre zijn deze besluitvormingsprocedures democratisch gelegitimeerd? De besluiten in het Europees economisch bestuur worden genomen door de Raad terwijl de Commissie toeziet op de implementatie van de regels en de beslissingen van de Raad tegelijkertijd gebaseerd zijn op de evaluaties en aanbevelingen van de Commissie. Deze vorm van besluitvorming karakteriseert Dawson als een coördinerende methode.12 Deze methode valt niet onder de intergouvernementele dan wel onder de Uniemethode,13 maar combineert de intergouvernementele besluitvormingsprocedures uit de intergouvernementele methode met de supranationale en dus gecentraliseerde implementatie- en harmonisatiestructuur uit de Uniemethode.14 De Uniemethode en de intergouvernementele methode gaan echter gepaard met de nodige verantwoordingsmechanismen, zowel met betrekking tot het afleggen van politieke verantwoording aan het Europees Parlement of het nationaal parlement als met betrekking tot het afleggen van verantwoording voor de rechter. Omdat de wijze van besluitvorming in het Europees economisch bestuur niet onder de noemer van de Uniemethode of de intergouvernementele methode valt kunnen deze verantwoordingsmechanismen niet worden toegepast op deze besluitvormingsprocedures en is er volgens Dawson sprake van een ‘verantwoordingsgat’.15 De gangbare parlementaire verantwoordingsmechanismen worden op deze manier als het ware omzeild. In het midden gelaten hoe deze methode van besluitvorming in het kader van de EMU ook wordt gekarakteriseerd,16 deze vorm van besluitvorming lijkt te leiden tot een verantwoordingstekort.17 De directe verantwoordingsrelatie tussen degene die de middelen opbrengt en degene die de middelen besteedt lijkt tot op bepaalde hoogte te worden doorbroken wat leidt tot asymmetrische verantwoordingsrelaties. Het verantwoordingstekort wordt verder versterkt doordat de regels en procedures zeer complex zijn waardoor de toepassing ervan weinig transparant is.