11.2.3 Onderzoeksvraag 3

Wat is de juridische status van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden?

Bovenstaande vraag is beantwoord in paragraaf 3.5. Het doel van een beheerplan is het vastleggen en het uitvoeren van de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om de kwalificerende habitats en soorten in een Natura 2000-gebied te beschermen. Dit kan door het treffen van positieve of negatieve instandhoudingsmaatregelen. Het beheerplan heeft voor de praktijk verschillende functies. In de eerste plaats is het beheerplan een uitvoeringsprogramma voor het benodigde natuurbeheer. In de tweede plaats vormt dit plan een toetsingskader en beleidsregel voor het beoordelen van aanvragen voor een Nbw 1998-vergunning. In de derde plaats kan het beheerplan worden gebruikt om bepaalde vormen van bestaand gebruik (projecten en andere handelingen) te onttrekken aan de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998. Tot slot is het mogelijk om na de vaststelling van de definitieve versie van de PAS in een beheerplan juridisch afdwingbare doelstellingen voor de vermindering van de stikstofdepositie vast te leggen en/ of ontwikkelruimte toe te delen. De eerste drie functies keren terug in het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming. Vooralsnog is het onduidelijk in hoeverre het beheerplan ook in de toekomst een rol speelt bij de realisering van de doelstellingen van de PAS. De huidige stikstofparagraaf uit de Nbw 1998 komt in het wetsvoorstel voor de wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) te vervallen.

Het beheerplan speelt een belangrijke rol bij de bescherming van Natura 2000-gebieden. In de huidige Nbw 1998 zijn de verschillende functies van het beheerplan geborgd in de wet. In dat verband kan worden gewezen op artikel 19d, tweede lid (geen vergunningplicht), artikel 19e (toetsingskader/beleidsregel), artikel 19j (beleids- en toetsingskader) en artikel 19kg (vermindering stikstofdepositie) Nbw 1998. Het beheerplan krijgt in de Wet natuurbescherming opnieuw een belangrijke rol toegekend. De vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid Wet natuurbescherming (het huidige artikel 19d Nbw 1998) is niet van toepassing op projecten die overeenkomstig een beheerplan worden uitgevoerd. Bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied. In tegenstelling tot in de Nbw 1998 ontbreekt een koppeling met het beheerplan. Hierdoor bestaat de kans dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag geen rekening worden gehouden met de nodige instandhoudingsmaatregelen voor de kwalificerende habitats en soorten in een Natura 2000-gebied.

De Nbw 1998 bevat geen algemene bevoegdheidsgrondslag voor het opnemen van algemeen verbindende voorschriften in een beheerplan. De inhoud van een beheerplan werkt evenmin direct door in andere ruimtelijke plannen. In beginsel is het onmogelijk om de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen exclusief met behulp van een beheerplan af te dwingen. Een uitzondering hierop vormt de mogelijkheid om juridisch afdwingbare doelstellingen van de PAS in een beheerplan op te nemen. Het ontbreken van de mogelijkheid om in een beheerplan algemeen verbindende voorschriften op te nemen kan leiden tot problemen indien het noodzakelijk is om de uitvoering van positieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. In de Nbw 1998 ontbreekt voor dat doel een generiek instrument. De aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw 1998 is bedoeld als handhavingsinstrument. Als gevolg daarvan kunnen bij de bescherming van Natura 2000-gebieden knelpunten ontstaan. Het huidige wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming voorziet evenmin in een dergelijke mogelijkheid.

Op het eerste gezicht kan het bovenstaande probleem worden opgelost door in de Nbw 1998 of in de Wet natuurbescherming een bevoegdheidsgrondslag op te nemen voor het stellen van algemeen verbindende voorschriften in een beheerplan. In dat geval kan de uitvoering van positieve instandhoudingsmaatregelen wel worden afgedwongen. De aanpassing van de Nbw 1998 en de Wet natuurbescherming in de voorgestelde richting is geen oplossing voor alle problemen. Kijkend naar de doelstelling van de Nbw 1998 kunnen in een beheerplan alleen voorschriften ten behoeve van natuurbeheer worden opgenomen. Voor de bescherming van Natura 2000-gebieden is het ook noodzakelijk om het gebruik van gronden en gebouwen af te stemmen op de habitats en soorten in het Natura 2000-gebied. Het bestemmingsplan is een geschikt instrument om voor dat doel in te zetten. In een dergelijk plan kunnen zowel positieve als negatieve instandhoudingsmaatregelen worden geborgd. Een bestemmingsplan biedt veel meer mogelijkheden voor het normeren van activiteiten in en rond een Natura 2000-gebied.

In het kader van dit onderzoek is geconcludeerd dat het bestemmingsplan een geschikt instrument is voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Wel kunnen daarbij als gevolg van het uitgangsprincipe van ‘een goede ruimtelijke ordening’ en toelatingsplanologie knelpunten optreden. In het ontwerp-wetsvoorstel voor de Omgevingswet worden het huidige bestemmingsplan en de beheersverordening vervangen door het omgevingsplan. Dit plan bevat regels voor de fysieke leefomgeving en maakt uitnodigingsplanologie mogelijk. Het toekomstige omgevingsplan kent een veel groter toepassingsbereik dan het huidige bestemmingsplan. De knelpunten die in het huidige stelsel (kunnen) optreden worden daarmee opgelost.