4.2.1.2 Subsidiaire bescherming: de b-grond

In de vorige paragraaf heb ik de relevante elementen van de vluchtelingendefinitie besproken. In deze paragraaf ga ik in op de b-grond van artikel 29 Vreemdelingenwet 2000. De tekst van de Nederlandse Vreemdelingenwet is op dit punt vrijwel identiek aan het EU-recht. In het EU-recht wordt bescherming op de b-grond aangeduid als subsidiaire bescherming. De term subsidiaire bescherming is afkomstig uit de Definitierichtlijn. De inhoud van het begrip subsidiaire bescherming is grotendeels gebaseerd op de artikelen 2 en 3 van het EVRM. Artikel 2 bevat het recht op leven en artikel 3 het verbod van marteling en van onmenselijke of vernederende bestraffingen.1 Beide bepalingen hebben zich door de jaren heen, onder invloed van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), ontwikkeld tot een refoulement-verbod.2 In de volgende paragrafen beschrijf ik de voorwaarden om voor subsidiaire bescherming in aanmerking te komen. Daarbij ga ik kort in op de EHRM-jurisprudentie waarop de beschermingsgrond is gebaseerd. In de Definitierichtlijn is in artikel 2, sub d bepaald wie recht heeft op internationale bescherming op basis van deze grondslag, namelijk:

De kern van de beoordeling of er behoefte is aan subsidiaire bescherming is dus of de asielzoeker een reëel risico loopt op ernstige schade. Op deze elementen ga ik in de volgende paragrafen in. De bescherming die wordt geboden door het EVRM, is ruimer dan die door het Vluchtelingenverdrag en het EU-recht wordt geboden. Zo is vrees voor medische problematiek door het Hof van Justitie (HvJ EU) uitgesloten van asielbescherming,3 terwijl het EHRM heeft geoordeeld dat hiervan onder zeer specifieke omstandigheden wel sprake van kan zijn.4 Het Unierecht verbindt echter verdergaande consequenties aan de constatering dat iemand beschermd moet worden. In het EVRM en het Vluchtelingenverdrag is geen verblijfsrecht gekoppeld aan een beschermingsgrond. Het EU-recht verplicht wel tot het toekennen van een verblijfsrecht aan personen die kwalificeren voor internationale bescherming. Ik ga hieronder eerst in op ‘ernstige schade’ en daarna op ‘reëel risico’.

Ernstige schade bestaat op grond van artikel 29, sub b, Vreemdelingenwet 2000 uit:

De tekst van dit artikel is gelijk aan die van artikel 15, sub a, Definitierichtlijn. Dat artikel is gebaseerd op artikel 2 EVRM en houdt in dat een staat die partij is bij het EVRM niemand zal terugsturen naar een land waar hij een reëel risico loopt de doodstraf te krijgen, of geëxecuteerd te worden.5 Ik zal artikel 2 EVRM hier niet verder behandelen, omdat het in de praktijk van het asielrecht nauwelijks betekenis heeft naast artikel 3 EVRM. Onderdeel b van artikel 15 Definitierichtlijn is (met name) gebaseerd op de tekst en strekking van artikel 3 EVRM, dat luidt: ‘Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.’ Onderdeel c biedt bescherming die deels tevens door artikel 3 EVRM geboden wordt,6 maar moet autonoom worden uitgelegd en kan aanvullende bescherming bieden aan personen die als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict een reëel risico lopen op ernstige schade.7 De verdragsluitende partijen hebben zich niet alleen verplicht om zichzelf te onthouden van gedragingen die door artikel 3 EVRM verboden zijn. Het is op grond van de uitspraken van het EHRM inzake artikel 3 EVRM tevens verboden iemand uit te zetten naar een plaats waar er een reëel risico bestaat dat hij aan dergelijke gedragingen zal worden onderworpen.8 Een breed spectrum aan gedragingen kan vallen binnen de reikwijdte van artikel 3 EVRM.9 Deze gedragingen lopen uiteen van langdurige detentie onder slechte omstandigheden tot verkrachting en het toepassen van martelmethodes. Ook de persoonlijke omstandigheden en kenmerken van (in het geval van een asielprocedure) de asielzoeker zijn van belang om te betrekken in de vraag of hij door artikel 3 EVRM tegen een bepaalde gedraging wordt beschermd. Zo zal bijvoorbeeld ten aanzien van kinderen of mensen met een zwakke gezondheid eerder van een onmenselijke behandeling worden gesproken dan bij gezonde volwassenen.10

Artikel 3 EVRM biedt primair bescherming tegen onmenselijke handelen van (vertegenwoordigers van) de staat. Maar artikel 3 EVRM beschermt ook tegen handelingen van anderen waartegen de staat geen bescherming kan of wil bieden.11 Ook biedt artikel 3 EVRM asielzoekers bescherming tegen uitzetting als de leef- en detentieomstandigheden in het ontvangende land zodanig slecht zijn, dat bij voorbaat duidelijk is dat een asielzoeker bij uitzetting naar dat land een reëel risico loopt op een vernederende behandeling.12 In de zaak N.S. oordeelde ook het HvJ EU dat als een land kampt met ernstige systematische tekortkomingen in zijn asielsysteem, terugzenden van een asielzoeker naar dat land niet is toegestaan vanwege de te verwachten schending van het verbod op onmenselijke behandeling van artikel 4 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.13

In uitzonderlijke gevallen kan ook de gezondheidssituatie van de vreemdeling ertoe leiden dat het uitzetten van hem kan leiden tot schending van artikel 3 EVRM.14

Er kan pas worden gesproken van een onmenselijke behandeling als de gedragingen van een ‘minimum level of severity’, een zekere mate van ernst, zijn. Of er sprake is van de gevraagde mate van ernst, dient de beslismedewerker per geval te beoordelen. Het EHRM heeft beslismedewerkers handvatten gegeven door uiteen te zetten hoe het zelf deze beoordeling uitvoert. Deze handvatten zijn echter zeer ruim geformuleerd.15 Naast de eerder genoemde leeftijd en medische situatie van de asielzoeker, dient de beslismedewerker ook rekening te houden met andere persoonsgebonden factoren.16

De beslismedewerker van de IND heeft niet primair als doel om vast te stellen of de asielzoeker in het verleden is gemarteld, of was onderworpen aan een onmenselijke behandeling.17 Hij moet beoordelen of de asielzoeker een reëel risico loopt op ernstige schade in de toekomst. Dit betekent dat de asielzoeker niet precies hoeft te specificeren welk risico hij denkt te lopen. Op basis van de situatie in het land van herkomst in combinatie met het persoonlijke verhaal en de individuele kenmerken van de asielzoeker, moet de beslismedewerker een inschatting maken van de waarschijnlijkheid dat de asielzoeker na uitzetting het risico zou lopen op een onmenselijke behandeling. De kern van de beoordeling ziet dus op de voorzienbare gevolgen voor de asielzoeker bij verwijdering naar een ander land.18 Deze voorzienbare gevolgen moeten worden beoordeeld in het licht van de algemene situatie in dat land (meestal het land van herkomst), de persoonlijke omstandigheden van de asielzoeker en hetgeen de asielzoeker eerder heeft meegemaakt. Deze risicomaatsaf wordt door Boeles en Wouters als volgt samengevat: ‘[the risk is defined as] a real, personal and foreseeable) risk exceeding the mere possibility of being subjected to proscribed ill-treatment’.19

In het algemeen oordeelt het EHRM dat naarmate het algemene geweldsniveau in een land hoger is, het waarschijnlijker is dat de autoriteiten in land van herkomst (aldus het EHRM) systematisch mensen onmenselijk zullen behandelen en hoe meer aanleiding er is om een reëel risico op schending van artikel 3 EVRM aan te nemen.20 Om dit te kunnen beoordelen zal de beslismedewerker zich op basis van landeninformatie een beeld moeten vormen van de veiligheidssituatie in het land van herkomst en van de positie van verschillende groeperingen binnen dat land. Hoe minder systematisch personen in een land van herkomst volgens de informatie over dat land onmenselijk worden behandeld, hoe meer de beslismedewerker individuele aspecten zal moeten betrekken bij zijn beoordeling. Daarbij valt te denken aan de politieke activiteiten die de asielzoeker in zijn land van herkomst heeft ondernomen, maar bijvoorbeeld ook wat hij eerder aan onmenselijke behandeling heeft ondergaan. Ten slotte zal de beslismedewerker bij de beoordeling van het risico ook moeten betrekken wat personen uit de directe omgeving en vergelijkbare individuen uit dezelfde politieke of sociaal-culturele groep hebben meegemaakt. De beslismedewerker zal deze beoordeling primair moeten uitvoeren op basis van landeninformatie van overheden, informatie van UNHCR, het European Asylum Support Office (EASO) en rapporten van NGO’s.