5.7.10 Verjaringsregels: beperking van de mogelijkheid tot het opleggen van administratieve maatregelen en sancties?

Ook de Europese verjaringsregels kunnen eraan in de weg staan dat nationale uitvoeringsorganen in geval van onregelmatigheden administratieve maatregelen en sancties toepassen. Deze verjaringsregels zijn te vinden in de Verordening nr. 2988/95. Zij zijn ook van toepassing op de Europese subsidies die door nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt.1 De verjaringstermijn bedraagt in beginsel vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Dit betekent dat deze termijn niet van toepassing is indien een Europese subsidie wordt teruggevorderd, omdat een nationaal uitvoeringsorgaan een fout heeft gemaakt die niet is te herleiden tot een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer in strijd met Eu-recht.2 Er is dan immers geen sprake van een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95. In dat geval wordt de verjaring beheerst door het nationale recht, tenzij in de sectoriële Europese subsidieverordeningen een aparte regeling is getroffen.

Hoofdregel is dat de verjaringstermijn vier jaar bedraagt, vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan.3 Deze termijn geldt zowel voor het opleggen van administratieve sancties als het ontnemen van het wederrechtelijk verkregen voordeel.4 Voor de tenuitvoerlegging van besluiten waarbij administratieve sancties worden opgelegd, geldt vervolgens een verjaringstermijn van drie jaar.5 Hoewel het ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 alleen mogelijk is dat in sectoriële regelingen een kortere termijn is neergelegd die niet minder dan drie jaar mag bedragen, is in sommige landbouwsubsidieverordeningen bepaald dat de verjaringstermijn van vier jaar enkel geldt indien de eindontvanger van de Europese subsidie te goeder trouw is.6 Het komt dus voor dat op grond van de Europese subsidieregelgeving langere verjaringstermijnen gelden.

Aan de harmonisering van de verjaringstermijnen in geval van onregelmatigheden wordt verder afbreuk gedaan door de in de Verordening nr. 2988/ 95 neergelegde regel dat het de lidstaten vrij staat langere termijnen toe te passen.7 Het Hof van Justitie heeft in het arrest Vosding bepaald dat deze verjaringstermijnen niet hoeven te zijn neergelegd in specifieke en/of sectoriële bepalingen.8 Ook algemene civiele nationale verjaringstermijnen kunnen als langere verjaringstermijn in de zin van de Verordening nr. 2988/95 worden beschouwd.9 Uitgangspunt is immers dat de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid behouden wat betreft de vaststelling van langere verjaringstermijnen die zij wensen toe te passen bij een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schendt.10 De bescherming die de verjaringstermijn van vier jaar biedt, heeft in dat opzicht dan ook weinig betekenis.11 In het arrest Ze Fu Vleischhandel stelt het Hof van Justitie echter paal en perk aan de toepassing van langere nationale verjaringstermijnen.12 De praktijk om algemene civiele nationale verjaringstermijnen toe te passen, moet volgens het Hof van Justitie het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen.

Uit dit arrest volgt derhalve dat het toepassen van zeer lange civiele verjaringstermijnen, zonder dat deze termijnen zijn vastgesteld met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de EU, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Artikel 3 van de Verordening nr. 2988/95 is met terugwerkende kracht van toepassing op onregelmatigheden die zich voor de inwerkingtreding van deze verordening hebben voorgedaan, mits zij nog niet zijn verjaard op grond van de geldende nationale verjaringstermijnen die van toepassing waren op het tijdstip waarop de betrokken onregelmatigheden zijn begaan.23 De terugwerkende kracht van artikel 3 van de Verordening nr. 2988/95 mag niet in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze jurisprudentiële regel is met name van belang indien op grond van het nationale recht voor de inwerkingtreding van de Verordening nr. 2988/95 een kortere verjaringstermijn gold. Kortere nationale verjaringstermijnen zijn na de inwerkingtreding van de Verordening nr. 2988/95 niet langer toegestaan.

Voor de terugvordering van een Europese subsidie en de nationale cofinanciering die als onrechtmatige staatssteun worden gekwalificeerd, geldt een verjaringstermijn van tien jaar.24 Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als individuele steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend.25 Elke maatregel van de Europese Commissie of van een op haar verzoek optredende lidstaat die ziet op de onrechtmatige steun, stuit de verjaring.

De bepalingen in de Verordening nr. 2988/95 die zien op het begin van de verjaringstermijn zijn rechtstreeks toepasselijk. Het nationale recht doet derhalve niet ter zake. In artikel 3, eerste lid, van voormelde verordening is voorgeschreven dat de verjaringstermijn begint te lopen vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Volgens het Hof van Justitie is sprake van een voortdurende of voortgezette onregelmatigheid, indien sprake is van een geheel van soortgelijke handelingen die inbreuk maken op dezelfde bepaling van gemeenschapsrecht.26 Niet van belang is dat de onregelmatigheid betrekking heeft op een relatief klein deel van alle transacties in een bepaalde periode en dat de transacties waarbij de onregelmatigheid is geconstateerd, steeds verschillende partijen betreffen.

Voor meerjarige programma's loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten. Over deze bepaling bestaat nog geen jurisprudentie, maar het lijkt erop dat onregelmatigheden met Europese subsidies die op grond van een OP worden verstrekt pas verjaren vier jaar — behoudens langere nationale verjaringstermijnen — nadat de eindafrekening met de Europese Commissie heeft plaatsgevonden. In de praktijk betekent dit voor de huidige programmaperiode dat de verjaringstermijn voor onregelmatigheden die zich hebben voorgedaan bij een project in 2008 pas begint te lopen in 2017.27 Hierover bestaat echter nog geen jurisprudentie van het Hof van Justitie.

Ook de regels over de stuiting van de verjaringstermijn zijn rechtstreeks toepasselijk. De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Een algemene controlehandeling van een nationale overheid, zonder dat er een verband bestaat met verdenkingen van onregelmatigheden die betrekking hebben op voldoende nauwkeurig omschreven handelingen kunnen de verjaringstermijnen niet onderbreken.28 Als voldoende nauwkeurige handeling tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid heeft het Hof van Justitie bijvoorbeeld aangemerkt de overlegging van verslagen waaruit blijkt dat er sprake is van een onregelmatigheid en verzocht wordt om aanvullende informatie of een sanctie wordt opgelegd.29 Uit het arrest Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre blijkt dat hetzelfde geldt, wanneer een controleverslag aan de eindontvanger wordt toegestuurd waarin de schending van de Europese aanbestedingsregels wordt vastgesteld en de nationale instantie wordt aangespoord om dienovereenkomstig de uitgekeerde bedragen terug te vorderen.30 Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan. Voor de verjaringstermijn van drie jaar voor de tenuitvoerlegging van administratieve sancties geldt dat de stuiting en schorsing worden beheerst door het nationale recht.