5.7.2.3 De reikwijdte van de medewerking

Een administratieplichtige heeft de verplichting – desgevraagd – zijn zowel actieve als passieve medewerking te verlenen in het kader van een derdenonderzoek. De inspecteur moet prudent om gaan met deze bevoegdheden. Zo stipuleerde de staatssecretaris tijdens de parlementaire behandeling dat de administratieplichtigen niet meer dan strikt noodzakelijk belast mogen worden en de inspecteur rekening moet houden met ‘hun administratieve organisatie’.1 De fiscale administratieplicht is er voor het nakomen van onder andere deze verplichting en het scheppen een doeltreffende controlemogelijkheid voor de inspecteur.2 De (fiscale) administratie is daarom het object bij uitstek waaruit de inspecteur zijn fiscaal relevante gegevens kan verkrijgen.

Dat was overigens ook al zo voor de wettelijke actieve medewerkingsverplichting van art. 53 AWR (zie par. 3.2.2. en par. 5.7). Die actieve medewerkingsverplichting zou daar dan ook toe beperkt moeten blijven ‘de wet beoogt [MS: niet] tot andere administratieve handelingen te verplichten dan die welke in het algemeen reeds moeten worden verwacht en dientengevolge als ‘algemeen’ worden beschouwd.’3 Hetgeen niet tot de ‘eigen administratieplicht’ behoort, behoeft ook niet te worden vastgelegd ten dienste van de belastingheffing van anderen, zo meent de Registratiekamer.4 Dat sluit aan op de voorwaarde dat het om zakelijke (commerciële) gegevens moet gaan.5

De parlementaire geschiedenis is daar echter niet helder over. Gegevens die van belang zijn voor de belastingheffing van derden kunnen behoren tot de overige van belang zijnde gegevens voor de belastingheffing.6 Roijakkers en Schraven stellen zich op het standpunt dat voor hetgeen niet tot de fiscale administratieplicht behoort, geen inzage- noch inlichtingenplicht geldt.7 In de literatuur wordt echter ook verdedigd dat de verplichting wel verder kan strekken.8

De staatssecretaris van Financiën merkt ten aanzien van de administratieplicht het volgende op. ‘In de AWR wordt er namelijk van uitgegaan dat degene van wie inzage kan worden gevraagd ook geacht wordt over boeken en bescheiden te beschikken’9 De bewindsman vervolgt ‘(…) naar mijn oordeel [MS: moet] eerst worden bezien welke eisen aan een lichaam mogen worden gesteld ten behoeve van de belastingheffing. Naar het mij voorkomt moet hierbij als uitgangspunt gelden dat de eisen niet verder mogen reiken dan voor een goede uitvoering van de belastingheffing noodzakelijk is. In concreto betekent dit dat van ondernemers die belastingplichtig zijn voor de inkomsten- of de vennootschapsbelasting geëist kan worden dat hun administratie inzicht verschaft in de bepaling van de fiscale winst. (…). Deze lijn doortrekkend houdt dit voor niet-belastingplichtige ondernemers in dat geen speciale eisen in de belastingwetgeving behoeven te worden gesteld aan hun administratieve verantwoording.’10 Aanvullende eisen, ten aanzien van bijvoorbeeld de belastingheffing van derden, worden niet gesteld.

De staatssecretaris heeft een nadere instructie gegeven voor de toepassing van de actieve medewerkingsverplichting bij een derdenonderzoek.11 In een resolutie geeft hij aan dat hij de vrije keuze van de inspecteur (art. 49 AWR) – en daarmee de reikwijdte van de medewerkingsverplichting – wil inkaderen. Hij bepaalt impliciet dat alleen schriftelijk informatie behoeft te worden verstrekt over betalingen aan derden. Waar de grens exact ligt, blijft onduidelijk.12 De inspecteur moet vanuit het standpunt van de staatssecretaris ervoor waken om een te grote reikwijdte toe te kennen aan de actieve variant. De administratie als verzameling van boeken, bescheiden en andere gegevensdragers is in beginsel de bron voor de inspecteur. Hij zal zich daartoe moeten beperken.13 De inspanning die hij van de administratieplichtige vergt moet in verhouding staan tot het fiscale belang.14

Ook kunnen bij of krachtens de belastingwet administratieplichtigen worden aangewezen die gegevens en inlichtingen waarvan de kennisneming voor de heffing van de belasting (van derden) van belang kunnen zijn, uit eigen beweging volgens bepaalde regels aan de inspecteur moeten verstrekken. Daar moeten zij het burgerservicenummer bij vermelden van degene op wie de gegevens en inlichtingen betrekking hebben (art 53 lid 2 en lid 3 AWR).

De reikwijdte van de bevoegdheden van de toezichthouder in het kader van een derdenonderzoek worden bepaald door de algemene bevoegdheden. De Awb bepaalt dat een toezichthouder bevoegd is inlichtingen (art. 5:16 Awb) en/of inzage te vorderen (art. 5:17 Awb). De medewerking wordt vervolgens geregeld volgens art. 5:20 lid 1 Awb: een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.15 Maar ook hier geldt dat dit noodzakelijk moet zijn en in de regel geen plaats is voor verstrekkende bevoegdheden jegens derden.16