12.5.1 Zeteleis

Slechts partijen die bij de laatste verkiezingen een of meer zetels behaald hebben, komen voor overheidssubsidie in aanmerking.1 Het aantal Kamerzetels dat de betreffende partij heeft behaald, speelt vervolgens een rol in de opbouw van het subsidiebedrag, dat bestaat uit een basisbedrag, een bedrag per Kamerzetel en, sinds 2004, een bedrag per partijlid (artikel 8 Wfpp). De zeteleis is gestoeld op de overweging dat een partij bewezen moet hebben een bepaalde steun van het electoraat te genieten alvorens voor overheidssteun in aanmerking te komen. 2De zetelverdeling tussen de verschillende partijen geeft de politieke krachtsverhoudingen op nationaal niveau weer. Het subsidiestelsel is aldus vormgegeven volgens het principe van proportionele kansengelijkheid, waarbij partijen die over een groter maatschappelijk draagvlak beschikken, meer overheidssteun krijgen.3 Dit uitgangspunt leidde in 2022 overigens tot een wijziging van de Wfpp, inhoudende dat (nieuwe) partijen die zich met afgesplitste Kamerleden verbinden, niet langer worden gesubsidieerd. De wenselijkheid van deze constructie kwam ter discussie te staan toen zij in de praktijk werd toegepast, met de oprichting van de partijen DENK en VNL door leden die zich hadden afgesplitst van de PvdA respectievelijk de PVV.4 De regering besloot daarop de constructie te schrappen, op grond van de genoemde gedachte dat partijen eerst bij verkiezingsdeelname moeten aantonen een zekere steun van het electoraat te genieten.5

De positie van nieuwe partijen verdient in dit licht een bijzondere beschouwing. Zou bovengenoemde regeling ook onverkort gelden voor partijen die voor het eerst zetels behalen, dan zouden deze partijen het ook na de verkiezingen een tijd zonder subsidie moeten stellen. Zij zouden immers vóór 1 november van het verkiezingsjaar een aanvraag tot subsidieverlening moeten doen, waarop zij een voorschot ontvangen. De definitieve subsidie wordt vervolgens een jaar later vastgesteld.6 Andere, gevestigde partijen ontvangen echter ook al subsidie voor de periode tussen de verkiezingsdag en de genoemde datum van 1 november. De Wspp voorzag in een regeling voor deze situatie, door te bepalen dat nieuwe partijen voor subsidie in aanmerking kwamen vanaf de eerste dag van de kalendermaand, volgend op de maand waarin de verkiezingen plaatsvonden. Deze partijen moesten hun subsidieaanvraag zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie maanden indienen.7 Daarmee waren ook nieuwe partijen van subsidiëring verzekerd.

Deze regeling zorgde echter voor een probleem op het gebied van de kansengelijkheid tussen verkiezingskandidaten. Gevestigde partijen konden hun subsidie besteden aan het voeren van hun verkiezingscampagne – activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes zijn, per 1 januari 2004, immers subsidiabele doelen. Nieuwe partijen moesten hun campagne echter helemaal zelf bekostigen, omdat zij pas na de verkiezingen aanspraak op subsidie konden maken. Een onwenselijke situatie, mede in het licht van de reden voor subsidiëring van verkiezingscampagnes. De wetgever vond het immers zaak om het informeren van kiezers over de standpunten van politieke partijen te faciliteren. De noodzaak om goede, op de inhoud gerichte verkiezingscampagnes te voeren is voor nieuwe partijen niet minder groot dan voor gevestigde partijen. Sterker nog, nieuwe partijen zullen waarschijnlijk vaak meer moeite moeten doen om de kiezer met hun standpunten bekend te maken. Partijen die niet gesubsidieerd worden, moeten hun campagnebudget bovendien op een andere manier bij elkaar krijgen en worden zo gestuurd in de richting van particuliere geldschieters. Ondanks de aanwezigheid van waarborgen tegen beïnvloeding door donateurs – deze waarborgen staan in het volgende hoofdstuk centraal – kan verdedigd worden dat een situatie waarin een partij (vrijwel) uitsluitend van donateurs afhankelijk is, voorkomen moet worden.8 In het geval van overheidssubsidie wordt te allen tijde voorkomen dat ideologische overwegingen een rol spelen in de toekenning van subsidiegelden.

Met de invoering van de Wfpp in 2013 werd gepoogd te voorzien in een oplossing voor dit probleem. Vanaf dat moment zijn partijen die voor het eerst zetels bemachtigen, subsidiegerechtigd vanaf de derde kalendermaand voorafgaand aan de maand van de stemming.9 Bovendien zijn deze partijen gerechtigd om de subsidie te benutten voor subsidiabele activiteiten die plaatsvonden vanaf zes maanden voor de maand van de stemming.10 Dit betekent dat de partijen hun subsidie ook kunnen aanwenden voor activiteiten in het kader van verkiezingscampagnes,11 waarmee een sterkere waarborg voor de kansengelijkheid tussen nieuwe en gevestigde partijen is gecreëerd.

Daarbij past wel de kanttekening dat nieuwe partijen hun eerdere campagneuitgaven pas na hun verkiezing met subsidie kunnen dekken. Op het moment dat deze partijen campagne voeren, zijn zij nog niet subsidiegerechtigd en zijn ze dus nog altijd afhankelijk van andere financieringsbronnen. De kost gaat dus voor de baat (in de vorm van subsidiëring) uit, zodat de zeteleis wat dat betreft nog altijd een uitdaging voor nieuwe partijen vormt. 12Een aansprekende oplossing voor dit probleem laat zich lastig bedenken. Voor subsidiëring is vereist dat partijen bewezen hebben dat zij over enig maatschappelijk draagvlak beschikken. Pas bij de verkiezingen blijkt of dat het geval is: het behalen van zetels vormt daarvoor het bewijs. De zeteleis is wat dat betreft alleszins gerechtvaardigd. Een alternatief zou zijn om partijen al enige tijd voor de daadwerkelijke verkiezingen te subsidiëren, en te vereisen dat zij het subsidiebedrag terugbetalen op het moment dat zij de kiesdeler (of een bepaald percentage daarvan) niet behalen. Men kan echter bezwaarlijk aan iedere groepering die aangeeft aan de verkiezingen mee te willen doen, een subsidiebedrag toekennen. Die toekenning zou dan gekoppeld moeten worden aan een omstandigheid waaruit blijkt dat de groepering daadwerkelijk en serieus wil deelnemen. Dat kan pas gezegd worden als de groepering kandidatenlijsten heeft ingediend. Tussen het moment van kandidaatstelling en de dag van de stemming liggen op grond van de Kieswet vierenveertig dagen.13 Op dat moment zullen nieuwe partijen al begonnen zijn om campagne te voeren en daarvoor het benodigde geld opgehaald hebben. Ook in dat geval komt subsidiëring te laat om de noodzaak van andere financieringsbronnen weg te nemen.

Een zekere kansenongelijkheid tussen gevestigde en nieuwe partijen in de strijd om de gunst van de kiezer is niet te voorkomen. In ieder geval is het goed dat er sinds de invoering van de Wfpp een speciaal regime bestaat voor de subsidiegerechtigdheid van nieuwe partijen door hen met terugwerkende kracht te subsidiëren, zodra duidelijk is dat zij over enig electoraal draagvlak beschikken.