6.8.5.3 Uitwerking van rechtstreeks toepasselijke Europese administratieve maatregelen en sancties in nationale beleidsregels

Sommige rechtstreeks toepasselijke bepalingen, neergelegd in Europese verordeningen die zien op de op te leggen Europese administratieve sancties en maatregelen, behelzen een discretionaire bevoegdheid dan wel beoordelingsruimte. In hoofdstuk 4 is besproken dat rechtstreeks toepasselijke bepalingen waarin een discretionaire bevoegdheid of een beoordelingsruimte is neergelegd voor het nationaal uitvoeringsorgaan in beginsel mogen worden uitgewerkt in het nationale recht.1 De beoordelingsruimte of een discretionaire bevoegdheid mag echter niet worden 'dichtgeregeld', indien uit de desbetreffende Europese subsidieverordening volgt dat een individuele beoordeling of belangenafweging moet plaatsvinden. Nederlandse voorbeelden zijn de Beleidsregels verlagen subsidie PoP2 ter invulling van de beoordelingsruimte in de Commissieverordening nr. 1975/20062 en de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB onder meer ter invulling van een aantal discretionaire bevoegdheden neergelegd in de artikelen 71 en 72 van de Commissieverordening nr. 1122/2009. In artikel 71, eerste lid, van de Verordening nr. 1122/2009 is bijvoorbeeld neergelegd dat het betaalorgaan op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit het percentage van de korting — die in de regel 3% bedraagt — kan verhogen tot 5%. In hoofdstuk 4 is besproken dat deze bepaling van een individuele beoordeling lijkt uit te gaan. In de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB is voor een aantal randvoorwaarden bepaald dat de initiële korting 5% bedraagt. Hoewel beleidsregels de mogelijkheid openen om een verlaagd kortingspercentage toe te passen, is de 5%-korting de regel. Indien dergelijke randvoorwaarden worden overtreden, vindt geen individuele afweging plaats op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit. Deze beleidsregel verdraagt zich in zoverre niet met de Verordening nr. 1122/2009.3 Inmiddels is voormelde beleidsregel vervangen door de Beleidsregel Regeling GLB-inkomenssteun 2006, waarin een dergelijke bepaling niet is terug te vinden.

In hoofdstuk 4 is ingegaan op de vraag in hoeverre het de lidstaten is toegestaan om ten aanzien van voor meerdere interpretaties vatbare begrippen neergelegd in Europese subsidieverordeningen nationale uitvoeringsmaatregelen te treffen.4 Dergelijke vage begrippen komen ook voor in bepalingen in Europese verordeningen die zien op het opleggen van administratieve sancties en maatregelen. In veel van deze bepalingen worden begrippen als 'opzet' en 'overmacht' gehanteerd. Voor zover de desbetreffende bepaling voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, moet ervan worden uitgegaan dat het begrip een Unierechtelijke inhoud heeft. Zolang het desbetreffende begrip nog niet is uitgelegd door het Hof van Justitie, mogen Nederlandse bestuursorganen bij uitleggingsmoeilijkheden uitleggingsregelingen vaststellen mits deze niet-bindend zijn. Bestuursorganen hebben immers niet de mogelijkheid om een uitleggingsvraag aan het Hof van Justitie voor te leggen. Hieruit volgt dat de uitleg van Unierechtelijke begrippen in nationale beleidsregels is toegestaan.5

Het begrip 'opzet' — dit begrip komt meerdere malen voor in onder meer de Commissieverordening nr. 1122/2009, maar ook in voorgangers van deze verordening — is bijvoorbeeld uitgewerkt in de Beleidsregels Regeling GLBinkomenssteun 2006.6 In artikel 5, eerste lid, van deze beleidsregels is een aantal criteria genoemd aan de hand waarvan de beoordeling van 'opzet' in ieder geval plaatsvindt. Omdat het bij het begrip 'opzet' om een begrip met een Unierechtelijke inhoud gaat — de bepaling verwijst immers voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten — is het de vraag of de uitleg in voormelde beleidsregels toelaatbaar is. Nederlandse bestuursrechters mogen er dan ook niet zonder meer van uit gaan dat de in een beleidsregel gegeven uitleg juist is. Het CBb heeft nog nooit vragen gesteld aan het Hof van Justitie over de Europese betekenis van het begrip 'opzet’.7 Uit de interpretatie van het CBb blijkt zelfs dat het College voor een nationale uitleg van het begrip kiest, door bijvoorbeeld te bezien of sprake is van 'voorwaardelijke opzet'.8 De ABRvS heeft in een uitspraak van 25 juli 2012 aan het Hof van Justitie inmiddels wel prejudiciële vragen gesteld over de uitleg van het Unierechtelijke begrip 'opzet’.9