4.2.2 De rol van het bevoegd gezag

Bevoegd gezag is een van de kernbegrippen in het onderwijsrecht. Dit begrip wordt veelvuldig gebruikt in de Wpo, Wec, Wvo, Web en Wot. In het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs is de privaatrechtelijke rechtspersoon die de openbare of bijzondere school of instelling in stand houdt of het bestuursorgaan dat de openbare school bestuurt het bevoegd gezag.1 In de Whw wordt het begrip bevoegd gezag niet gehanteerd, in plaats daarvan wordt het begrip instellingsbestuur gebruikt.2 Het instellingsbestuur is doorgaans het college van bestuur van de instelling. Desalniettemin kan aangenomen worden dat de rechtspersoon de drager is van de rechten en plichten van de instelling. In verband met de leesbaarheid wordt hier waar mogelijk gemakshalve consequent de term bevoegd gezag gehanteerd.3

Het is van belang het bevoegd gezag te onderscheiden van de school of scholen die het bestuurt of in stand houdt. De school staat in het onderwijsrecht niet centraal.4 Zoals Zoontjens schrijft is de school geen juridische entiteit, maar een pedagogische, organisatorische en administratieve eenheid. De school bezit als zodanig geen rechtspersoonlijkheid, op haar rusten geen wettelijke plichten en aan haar komen geen bevoegdheden toe. Het bevoegd gezag is dan ook het rechtssubject, terwijl de school het rechtsobject is waarover aan het bevoegd gezag rechten en plichten toekomen.

Het bevoegd gezag is van belang omdat hij het aanspreekpunt is voor eenieder buiten de school, zoals de overheid en de leerling en zijn ouders. Met de leerling wordt hier zowel de leerling in het primair en voortgezet onderwijs bedoeld als de student in het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs. Dat het bevoegd gezag als extern aanspreekpunt fungeert blijkt onder meer uit het feit dat het bevoegd gezag de normaddressaat is van de wetgever en dat de leerling zich inschrijft bij het bevoegd gezag om onderwijs te kunnen volgen. Dat het bevoegd gezag de normaddressaat is waar de wetgever zich op richt, betekent dat de rechten en plichten die voortvloeien uit de bij of krachtens de onderwijswetten gestelde voorschriften op het bevoegd gezag rusten. Het bevoegd gezag ontvangt onder meer de bekostiging, heeft de bevoegdheid het onderwijs in te richten en draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs.5 Nolen schrijft dat het bevoegd gezag drie hoedanigheden heeft.6 Het bevoegd gezag is 1) de drager van een groot deel van de rechten en plichten die voortvloeien uit de onderwijswetten. Daarnaast 2) is het bevoegd gezag het aanspreekpunt van de overheid. Dit houdt in dat het bevoegd gezag bijvoorbeeld het aanspreekpunt is van extern toezicht door de Inspectie. Ten slotte 3) is het bevoegd gezag degene die het publiek gezag uitoefent binnen de school. Dit is bijvoorbeeld het geval als het bevoegd gezag een diploma uitreikt. Het uitreiken van het diploma wordt gezien als een besluit in de zin van de Awb.

Hoewel aan het bevoegd gezag een groot aantal rechten en plichten toekomt, moet zijn rol in de praktijk gerelativeerd worden. Het bevoegd gezag is een juridische fictie. In de praktijk worden de bevoegdheden die toekomen aan het bevoegd gezag uitgeoefend door actoren in de school. Zo is het dagelijks bestuur van de school vaak in handen van het schoolbestuur, instellingsbestuur of college van bestuur. Het bestuur is belast met de algemene leiding van de school of de scholen.7 Ook worden de regels, zoals de Oer of het schoolplan, die het bevoegd gezag moet opstellen, in de praktijk geschreven door medewerkers, leraren of het bestuur van de school. Ten slotte worden de taken van het bevoegd gezag ten aanzien van de examens vaak uitgevoerd door de desbetreffende leraar of leraren. Het bevoegd gezag, het externe aanspreekpunt van de school, moet dan ook onderscheiden worden van de andere interne actoren, die in de praktijk taken van het bevoegd gezag uitvoeren. Formeel juridisch voert evenwel de juridische entiteit bevoegd gezag de hiervoor genoemde taken uit, de actoren in de school die deze taken in de praktijk uitvoeren handelen in naam van het bevoegd gezag. De bevoegdheid om de betreffende taken uit te oefenen komt immers aan het bevoegd gezag toe, het is dan ook eindverantwoordelijk.

Net als de autonomie die aan de leraar toekomt, is de inrichtingsvrijheid van het bevoegd gezag afhankelijk van anderen. Zijn inrichtingsvrijheid kan beperkt of versterkt worden door wet- en regelgeving, jurisprudentie, professionele standaard van de leraar en feitelijk optreden van andere actoren, zoals de overheid, het bevoegd gezag en leerlingen en hun ouders. De mate waarin het bevoegd gezag vrijheid geniet is dan ook mede afhankelijk van anderen. In § 4.5.4 wordt daarnaast uiteengezet dat de veranderlijke sturingsvisie van de wetgever invloed heeft op de inrichtingsvrijheid van het bevoegd gezag. In de volgende paragraaf wordt nader beschreven in hoeverre de autonomie van de leraar de vrijheid van het bevoegd gezag kan beperken en in § 4.9 wordt beschreven in hoeverre de medezeggenschap invloed kan uitoefenen op het beleid van het bevoegd gezag. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens nader beschreven op welke rechten de leerling aanspraak kan maken en hoe dit zich verhoudt tot het bevoegd gezag. De mate van vrijheid van het bevoegd gezag is ook afhankelijk van de situatie op de betreffende school. Op een school waar het personeel, de leerlingen en de ouders zich actief bemoeien met het beleid van de school is het bevoegd gezag feitelijk minder vrij dan als het een school zou betreffen waar zij zich passief opstellen. De mate van vrijheid die aan het bevoegd gezag toekomt, is dan ook niet in steen gebeiteld, nu dit afhankelijk is van tal van factoren die steeds kunnen verschillen en veranderen.