4.2.3 De verhouding tussen het bevoegd gezag en de leraar in het algemeen

Hiervoor is geschetst wat de rol van het bevoegd gezag in de school is. Alvorens in dit hoofdstuk dieper in te gaan op de precieze wijze waarop het bevoegd gezag met regels, beleid en instructies de autonomie van de leraar kan beïnvloeden, wordt eerst kort ingegaan op de verhouding tussen het bevoegd gezag en de leraar in het algemeen.

Zoals toegelicht in hoofdstuk 2 wordt aangenomen dat de leraar een zekere mate van autonomie nodig heeft om het onderwijsprogramma uit te voeren en het onderwijs af te stemmen op zijn leerlingen. Deze autonomie kan botsen met de vrijheid van het bevoegd gezag om de school nader in te richten. Zoals hiervoor toegelicht, komt aan het bevoegd gezag immers de vrijheid van inrichting toe en is hij verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Hij kan en moet dan ook met beleid, regels en instructies aan de leraar bepalen hoe het onderwijs in de school gegeven moet worden. De spanning tussen de vrijheid en verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag én de autonomie van de leraar kan in de praktijk tot verschillende problemen leiden. Zo kan het voorkomen dat het bevoegd gezag op afstand staat van de dagelijkse onderwijspraktijk, maar wel met beleid, regels en instructies bepaalt hoe het onderwijs gegeven moet worden. Dit kan voor de leraar frustrerend zijn, omdat hij zowel de vakdeskundige onderwijsprofessional is, als dicht op de onderwijspraktijk staat. Anderzijds is het bevoegd gezag verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs, waarbij de leraar degene is die namens het bevoegd gezag het onderwijs verzorgt. Vanuit dat perspectief is begrijpelijk dat het bevoegd gezag met beleid, regels en instructies stuurt op het onderwijs.

De verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor de kwaliteit van het onderwijs kan voornamelijk getypeerd worden als een externe verantwoordelijkheid. Zoals nader toegelicht wordt in § 4.5.5 houdt de Inspectie namelijk toezicht op de regels die in de onderwijswetten zijn gesteld om de deugdelijkheid van het onderwijs te borgen. De Inspectie spreekt zo nodig het bevoegd gezag hierop aan. Ook de leerling en zijn ouders kunnen het bevoegd gezag aanspreken als de kwaliteit van het onderwijs tekortschiet, hierop wordt uitgebreider ingegaan in § 5.3. Het bevoegd gezag is immers de normadressaat van de wetgever, het object van toezicht voor de Inspectie en degene waarmee de leerling een rechtsverhouding aangaat. Het bevoegd gezag is voor de buitenwacht dan ook verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs.

De leraar is binnen de school en meer specifiek voor het onderwijs dat hij verzorgt intern verantwoordelijk. Zoals uitgebreider toegelicht wordt in § 4.3 kan het bevoegd gezag de leraar uit hoofde van zijn arbeidsovereenkomst aanspreken als het onderwijs dat hij geeft, tekortschiet. Deze verantwoordelijkheid van de leraar voor de kwaliteit van het onderwijs werkt enkel ten opzichte van het bevoegd gezag. De overheid en de inspectie kunnen de leraar in principe niet in rechte aanspreken als de kwaliteit van het onderwijs tekortschiet. Zij hebben immers geen rechtsverhouding met de leraar. Ook de leerling en zijn ouders hebben geen directe rechtsverhouding met de leraar en zij dienen dan ook in principe het bevoegd gezag in rechte aan te spreken bij een geschil. Toch komt het soms voor dat zij toch in rechte (naast het bevoegd gezag) ook rechtstreeks de betreffende leraar proberen aan te spreken op grond van onrechtmatige daad.1

Het bevoegd gezag is extern verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en hij kan met beleid, regels en instructies het onderwijs nader inrichten. De leraar is daarnaast intern verantwoordelijk, jegens het bevoegd gezag, voor het onderwijs dat hij geeft. In de praktijk wordt de taak van het bevoegd gezag om onderwijs te geven en de bevoegdheid om examens af te nemen en te beoordelen dan ook uitgeoefend door de leraar. Dit is logisch aangezien de leraar de vakdeskundige onderwijsprofessional is met de kennis en vaardigheden om de leerling te onderwijzen. Naast het geven van onderwijs kunnen leraren ook bijdragen aan het tot stand brengen van het beleid en de regels van het bevoegd gezag. Dit kan informeel in goed overleg met het bevoegd gezag. Daarnaast kunnen leraren hier middels de medezeggenschap invloed op uitoefenen, hier wordt in § 4.9. nader op ingegaan. In hoeverre het bevoegd gezag leraren in de praktijk betrekken bij het vormgeven van het onderwijs zal evenwel in belangrijke mate afhangen van de verhouding tussen de betreffende leraren en het bevoegd gezag in de betreffende school.

Zoals uitgebreider beschreven in § 3.5 is in de onderwijssectorwetten, met uitzondering van de Whw, vastgelegd dat de leraar verantwoordelijkheid draagt voor – en voldoende zeggenschap heeft over – het vakinhoudelijke, vakdidactisch en pedagogische proces binnen de school.2 De leraar oefent zijn verantwoordelijkheid uit binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van de school. De wijze waarop de zeggenschap van de leraar over het onderwijskundig beleid wordt georganiseerd, wordt vastgelegd in een professioneel statuut. Dit statuut wordt door het bevoegd gezag vastgesteld, in overleg met de leraren. Zoals uitgebreider is toegelicht in § 3.6 ontleent de leraar in het hoger onderwijs zijn autonomie direct aan de academische vrijheid. Hier hoeft hij geen afspraken over te maken met het bevoegd gezag. Dat in de andere onderwijssectoren in een professioneel statuut afspraken gemaakt worden over de autonomie van de leraar is begrijpelijk. Aan het bevoegd gezag komt immers de vrijheid van inrichting toe, de leraar speelt hier formeel geen rol in.

De afspraken die in het professioneel statuut worden gemaakt over de autonomie van de leraar beperken de bevoegdheid van het bevoegd gezag om op die punten de leraar instructies te geven of beleid of regels vast te stellen. Hoe het professioneel statuut zich verhoudt tot de medezeggenschap wordt nader toegelicht in § 4.9.4. Uit het statuut moet in elk geval voortvloeien dat de leraar voldoende zeggenschap heeft over onder meer de inhoud en de wijze van aanbieden van de lesstof en de pedagogische en didactische aanpak op de school. Hoewel de onderwijswetten het bevoegd gezag een groot aantal bevoegdheden toekennen, moet hier de leraar dan ook in veel gevallen bij betrokken worden. De autonomie van de leraar beperkt in deze gevallen dan ook de inrichtingsvrijheid van het bevoegd gezag. In hoeverre dit het geval is, zal evenwel afhangen van de in het professioneel statuut van de betreffende school gemaakte afspraken.