2.3.5.3 Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwegwerken 1999

Van de buitenwettelijke nadeelcompensatieregelingen is de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwegwerken 1999 (hierna: NKL 1999) de derde en laatste die ik behandel. Kabels en leidingen spreken wellicht weinig tot de verbeelding, maar zijn van essentieel belang voor het dagelijks leven. Zij zorgen voor de noodzakelijke aan- en toevoer van gas, water en stroom. Om de gedachte wat kracht bij te zetten: er ligt in Nederland ongeveer twee miljoen kilometer aan kabels en leidingen in de bodem waardoor vrijwel ieder infrastructureel project in aanraking komt met kabels en leidingen. Het is derhalve zo opvallend dat er geen uniforme wettelijke regeling bestaat voor het (ver)leggen van kabels en leidingen, maar meerdere regelingen. 2Eén van die regelingen is de NKL 1999.

De NKL 1999 kan worden beschouwd als een ‘polderproduct’ dat is voortgekomen uit moeizame onderhandelingen tussen de kabel- en leidingenbranche en de minister van Verkeer en Waterstaat. Vlak voorafgaand aan de totstandkoming van de NKL 1999 dreigde de kabel- en leidingenbranche een aantal grote infrastructurele projecten (zoals de hierboven beschreven Betuweroute en HSL-Zuid) te frustreren indien de minister het schadevergoedingsbeleid op het gebied van het verleggen van kabels en leidingen niet radicaal zou veranderen.3 Wat in de oudere regelingen vooral tot ongenoegen leidde, was de vaste aftrek wegens maatschappelijk risico. Deze vaste aftrek werd zowel binnen als buiten het beheersgebied van de minister gehanteerd en hield in dat naarmate de liggingsduur van de kabel of leiding langer was, de aftrek wegens normaal maatschappelijk risico hoger was. Met de NKL 1999 is (voor een groot deel) afscheid genomen van dat schadevergoedingsregime ten gunste van een regime dat in de praktijk als alleszins aanvaardbaar wordt beschouwd.4

De NKL 1999 kent, waar het aankomt op de benoeming van deskundigen, een ander regime dan het ‘klassieke’ nadeelcompensatieregime waarin er – behoudens gevallen van kennelijke ongegrondheid –steeds een adviseur moet worden ingeschakeld. Krachtens art. 14 NKL 1999 heeft de minister meerdere opties wanneer hij een aanvraag om nadeelcompensatie binnenkrijgt. Het inschakelen van een adviseur is slechts een van die opties. De minister kan er bijvoorbeeld ook voor kiezen de aanvraag zelf te behandelen of eerst een voorschot te verlenen (conform art. 36 NKL 1999). Wanneer de minister kiest voor voorafgaande advisering, kan hij dikwijls volstaan met de benoeming van één adviseur. Slechts in bijzondere gevallen zal het nodig zijn om een meerhoofdige adviescommissie te benoemen (volgens art. 30 NKL 1999).5 De reden voor deze betrekkelijk terughoudende inzet van deskundigen is blijkens de toelichting op de NKL 1999 dat er in de tot dan toe gangbare praktijk vrijwel nooit behoefte was aan externe expertise. 6Met betrekking tot het begrip ‘adviseur’ sluit de NKL aan bij art. 3:5 Awb. De te benoemen adviseur wordt voorts altijd aan de aanvrager voorgehangen. De aanvrager kan dan gedurende twee weken eventuele bedenkingen kenbaar maken, waarna de minister eenmalig een andere adviseur kan benoemen (art. 18 NKL 1999).

De weerbarstige schadevergoedingspraktijk in het kabel- en leidingenlandschap, de moeizame totstandkoming van de NKL 1999 en de afwijkende procedurele en materiële regels die deze regeling kent ten opzichte van de eerder beschreven nadeelcompensatieregelingen, zijn aanleiding te veronderstellen dat er een levendige deskundigenpraktijk onder de NKL 1999 bestaat. Niets is echter minder waar. Mij is slechts één uitspraak bekend waarin RWS (namens de minister) krachtens art. 14 jo art. 17 NKL 1999 een adviseur heeft benoemd om over de nadeelcompensatieaanvraag te adviseren.7 In die zaak werd kabel- en leidingconsultant GoconnectIT als onafhankelijke adviseur ingeschakeld. Volgens opgaaf van RWS zijn er geen andere zaken waarin er een adviseur werd ingeschakeld.8

Blijkens de toelichting bij de NKL 1999 was ook onder de vigeur van de voorganger van deze regeling “vrijwel nimmer de deskundigheid van externe adviseurs” vereist.9 Het gaat dan om NKL 1991.10 Ook dat beeld lijkt te kloppen. RWS meldt dat er slechts één (combinatie)project was waarbij er behoefte was aan externe deskundigheid.11 Het betrof de realisatie van de Europoortkering in combinatie met het (gedeeltelijk) doorsteken van de Beerdam ten behoeve van een soepele toegang tot de Maasvlakte voor binnenvaartschepen. Voor de afwikkeling van meerdere compensatieaanvragen in verband met dit project werd een driehoofdige adviescommissie benoemd.

De reden dat er een allesbehalve levendige adviespraktijk bestaat op grond van de NKL 1999 en 1991 zou te maken kunnen hebben met de uitvoerig opgenomen schadebegrotingsregels in de bijlagen bij deze regelingen. Deze bijlagen objectiveren datgene waarover de schadedeskundigen normaliter adviseren, opdat het bevoegd gezag ook zelf de aanvraag kan behandelen. Ook het beginsel van de speciale en abnormale last, alsmede de voorzienbaarheid spelen bij de NKL 1999 geen rol van betekenis. Ik kom daar bij de ‘taakomschrijving’ op terug.

Qua procedure dient de adviseur/adviescommissie het inmiddels bekende stramien te volgen: hij houdt in beginsel een plaatsopneming (art. 23 NKL 1999), gelast voorafgaand of na afloop van de plaatsopneming een hoorzitting (art. 24 NKL 1999) en werkt vervolgens via de conceptrapport-procedure (art. 27 NKL 1999). Net als bij de hierboven beschreven regelingen, wordt van de adviseur een integraal advies verwacht over de op de aanvraag te nemen beslissing (art. 19 NKL 1999).

De NKL sluit, in tegenstelling tot de hiervoor behandelde regelingen, echter niet onverkort aan bij het égalité-beginsel. De grondslag voor compensatie is weliswaar gelegen in het beginsel dat onevenredige, doch rechtmatig veroorzaakte, schade moet worden vergoed, maar de NKL 1999 kent daarvoor eigen, vaste uitgangspunten.12 Wat die uitgangspunten zijn, is afhankelijk van de aard en ligging(sduur) van de kabel of leiding. Uiteraard beïnvloedt dit – ten opzichte van het égalité-beginsel afwijkende – schadevergoedingsregime de inhoudelijke werkzaamheden van de adviseur. Een integraal advies vergt namelijk geen beoordeling van de speciale en abnormale last. Ook de voorzienbaarheid hoeft niet bij de beoordeling te worden betrokken. Desalniettemin kent ook de schadebeoordeling van de NKL 1999 juridische aspecten. Gedacht kan daarbij worden aan de causaliteitsvraag en de vraag of de schade wellicht anderszins is verzekerd. Een bijzonder juridisch aspect van de advisering is dat de adviseur de ruimte heeft om, wanneer de omstandigheden zijns inziens daartoe nopen, af te wijken van de uitganspunten van het schadevergoedingsregime (art. 6 en art. 10).