Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.4:2.5.2.4 Spanningsveld juridische juistheid en begrijpelijkheid

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.4

2.5.2.4 Spanningsveld juridische juistheid en begrijpelijkheid

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Volgens de Communicatierichtlijnen voor Belastingdienstteksten moet sprake zijn van een balans tussen de eisen van juridische juistheid en begrijpelijkheid.

‘zorg voor een goede balans tussen juridische juistheid en begrijpelijkheid

We willen teksten die fiscaal juist zijn én in duidelijke taal geformuleerd. Het één hoeft niet ten koste te gaan van het ander.’1

Echter, in de context van het (vaak) complexe belastingrecht zijn juistheid en begrijpelijkheid geen gemakkelijk verenigbare kwaliteiten. De eis van juridische juistheid brengt mee dat de weergave zo dicht mogelijk bij de wettekst moet blijven, terwijl de eis van begrijpelijkheid meebrengt dat bij het overbrengen van de boodschap juist het gezichtspunt van burgers (en niet van de wet) als vertrekpunt wordt genomen. Het is, in de woorden van Boer, ‘een lastige evenwichtsoefening waarbij de jurist en taalkundige tegelijkertijd op de balk staan.’2

Verheij maakt inzichtelijk waarom voorlichting in algemene zin op gespannen voet staat met de onderliggende wettekst.

‘Een van de redenen waarom wetten – zelfs goed geschreven wetten – voor veel burgers moeilijk leesbaar zijn, is dat de taal van de wet veel nauwkeuriger moet zijn dan in het dagelijks spraakgebruik nodig en gebruikelijk is. Dat werkt ook omgekeerd. Als je de essentie van een wet of andere regeling wil neerleggen in een voor gewone burgers leesbare tekst, is het bijna onvermijdelijk dat je enkele onnauwkeurigheden en onvolledigheden voor lief moet nemen. Want als de brochure of de website even precies moet zijn als de wet, worden zij even onleesbaar als de wet. Dat komt omdat je dan in wezen probeert iets eenvoudig te maken dat meestal niet eenvoudig is.’3

Voorlichting is dus een begrijpelijke vertaling van iets dat naar zijn aard vaak niet zo eenvoudig is – en dat geldt eens te meer in fiscale context. Dat maakt dat de spanning tussen wettekst en voorlichtingstekst nooit helemaal kan worden weggenomen.4

Het concept ‘simplexity’5 in voorlichting over belastingwetgeving

In de fiscale literatuur wordt het spanningsveld tussen juridische juistheid en begrijpelijkheid in voorlichting weliswaar regelmatig benoemd, maar er bestaat nauwelijks theorievorming op dit punt. Interessant is dat de Amerikaanse hoogleraren Blank en Osofsky het spanningsveld in voorlichting over het belastingrecht hebben geconceptualiseerd met de introductie van het begrip ‘simplexity’.6Simplexity – een samentrekking tussen simplicity en complexity – speelt in gevallen waarin de fiscus7 een toegankelijke weergave van belastingwetgeving geeft, terwijl de complexiteit uit de onderliggende wet naar de achtergrond verdwijnt.8 Anders dan bij simplicity (waarbij onderliggende belastingwetgeving wordt vereenvoudigd door wetswijzigingen), maakt simplexity niet het belastingstelsel zelf eenvoudiger.9Simplexity leidt slechts tot ogenschijnlijke eenvoud (‘schijneenvoud’). Dat is niet zozeer ‘goed’ of ‘slecht’ – het is simpelweg een eigenschap van een eenvoudige weergave van iets dat eigenlijk complex is. Dat neemt niet weg dat het wel normatieve implicaties heeft, en dus juridische aandacht verdient.

Voorbeeld

Illustratief voor simplexity in de uitvoering van belastingwetgeving is het antwoord van staatssecretaris van Financiën Wiebes op de vraag of de fiscaal gunstigste verdeling van de ouderenkorting in het aangifteprogramma voor betrokkenen duidelijk is. De staatssecretaris geeft aan dat een optimale verdeling van de gezamenlijke inkomensbestanddelen in de aangifte van veel verschillende factoren afhankelijk kan zijn. Hoewel het voor de individuele belastingplichtige wel eens moeilijk te doorgronden kan zijn waarom een bepaalde verdeling optimaal is, heeft de belastingplichtige volgens de staatssecretaris echter geen last van deze complexiteit, omdat hij aan de hand wordt genomen door de techniek van het aangifteprogramma.10 Met andere woorden, de belastingplichtige ziet een eenvoudige weergave, waarbij de complexiteit van de onderliggende fiscale regels verborgen blijft.

Simplexity kan zich op verschillende manieren voordoen.11 Zo kan – ten behoeve van begrijpelijkheid – een in de belastingwet neergelegde regel worden gepresenteerd als eenduidig en ondubbelzinnig, terwijl een wettelijk begrip interpretatiekwesties oproept12 of juridisch genuanceerd(er) ligt.13 Verder kan simplexity zich voordoen wanneer aan open normen invulling wordt gegeven,14 fiscaaltechnische begrippen worden vervangen door alledaagse(re) bewoordingen15 of voorbeelden worden gegeven ter concretisering van de regel.16 Bovendien is sprake van simplexity indien de begrijpelijke uitleg niet volledig is ten opzichte van de onderliggende wet, terwijl de (mate van) onvolledigheid niet zichtbaar is.17

De ‘trade-off’ tussen juridische juistheid en begrijpelijkheid

Simplexity is op zichzelf een neutraal concept.18 Het is eenvoudigweg het resultaat van de afweging (trade-off) van de eisen van juridische juistheid en begrijpelijkheid.

‘Fundamentally, simplexity poses a trade-off between representing the tax law accurately and presenting it in accessible and understandable terms.’19

Simplexity legt dus een inherente eigenschap van voorlichting bloot: voorlichting bevat een compromis tussen de eisen van een accurate weergave van de belastingwet en een begrijpelijke en toegankelijke weergave van de belastingwet.20 De trade-off veronderstelt een zekere uitruil, aangezien beide eisen niet tegelijkertijd voor 100% kunnen worden verwezenlijkt. Daarbij zal het compromis groter zijn naarmate de onderliggende wettekst complexer (omvangrijker, gedetailleerder, ingewikkelder, etc.) is en/of naarmate de begrijpelijkheid van de voorlichting zelf groter moet zijn.21 Bij voorlichting wordt, bezien vanuit de wet, dus onvermijdelijk iets ingeleverd (juridische juistheid).22 Echter, bezien vanuit de uitvoering en de burger, ook iets wordt gewonnen (begrijpelijkheid).23 Juist de ‘winst’ mag in het belastingrecht niet uit het oog worden verloren: voorlichting dient immers een rechtsstatelijke functie (zie paragraaf 2.3).

Hoe ziet de trade-off eruit? De mate van simplexity is afhankelijk van de wijze waarop beide eisen worden toegepast in de afweging, aldus Blank en Osofsky:

‘Greater simplexity results in a less complex presentation of the law. This makes the law more understandable (and therefore more administrable), but at the cost of a less accurate reflection of the underlying law.’24

Wanneer de nadruk dus wordt gelegd op de juridische juistheid, neemt simplexity af. Complexiteit neemt dan toe ten opzichte van eenvoud. Wanneer de nadruk op begrijpelijkheid wordt gelegd, neemt simplexity toe. Complexiteit neemt dan af ten opzichte van eenvoud.

Vervolgens rijst de vraag: welke weging van juridische juistheid en begrijpelijkheid is ‘goed’? Daarop bestaat geen algemeen geldend antwoord.25 In hoeverre een hoger of lager niveau van simplexity wenselijk is, hangt ervan af (1) hoe de eis van juridische juistheid wordt gewaardeerd ten opzichte van de eis van begrijpelijkheid; en (2) in hoeverre het huidige niveau van simplexity te hoog of te laag is, gegeven die waardering van de verhouding tussen juridische juistheid en begrijpelijkheid. Het optimum moet van geval tot geval worden bepaald.26

Voorbeeld

Stel, de Belastingdienst geeft voorlichting over renteaftrek op de financiering van een eigen woning (art. 3.111 en 3.120 Wet IB 2001), een regeling die als complex wordt beschouwd.27 In het ene uiterste van het spectrum wordt een zeer hoge waardering aan juridische juistheid gegeven. In dat geval zou de Belastingdienst eenvoudigweg de wettekst van de eigenwoningregeling kunnen ‘kopiëren en plakken’ op zijn website. De informatie is dan weliswaar juridisch accuraat, maar zal voor de burger nauwelijks begrijpelijk zijn. Alleen al de definitie van het begrip ‘eigen woning’ in art. 3.110 Wet IB 2001 (tekst 1 jan 2021) telt ruim 920 woorden – en dan is nog niets gezegd over de vele wetsartikelen (etc.) ten aanzien van aftrekbaarheid van kosten.28 Met enkel de wettekst zal het voor veel burgers dan ook onmogelijk zijn om te bepalen of aanspraak geldt op hypotheekrenteaftrek. In het andere uiterste wordt een zeer hoge waarde toegekend aan de eis van begrijpelijkheid. Dan zou de Belastingdienst eenvoudigweg kunnen vermelden: hypotheekrente is aftrekbaar. Dergelijke informatie is weliswaar duidelijk, maar juridisch inaccuraat (onder welke omstandigheden is sprake van kwalificerende kosten? Welke voorwaarden gelden er voor aftrekbaarheid?). Ook hiermee zullen burgers niet adequaat zijn geholpen.

Het bovenstaande voorbeeld illustreert dat de Belastingdienst bij het omzetten van een dergelijk complexe regeling voor een serieuze uitdaging staat. De wettekst is complex, omvangrijk en technisch, maar voorlichting moet dat juist niet zijn. De Belastingdienst moet dus selecteren, bewerken, thematiseren en presenteren op een voor voorlichting adequate wijze (‘vertalen’). Daarbij moeten allerlei afwegingen en keuzes worden gemaakt, zoals ten aanzien van de relevantie van bepaalde facetten en de te hanteren begrippen (paragraaf 3.3, 5.3.4, 4.6.2, 6.3.2).

Normatieve aspecten aan de ‘trade-off’ tussen juistheid en begrijpelijkheid

Dat in voorlichting een evenwicht moet worden gevonden tussen juridische juistheid en begrijpelijkheid, is weliswaar een neutrale eigenschap van voorlichting, maar wel één met normatieve implicaties. De vertaalslag die de Belastingdienst maakt in voorlichting heeft evident voordelen, zowel voor de Belastingdienst als burgers, maar heeft ook een keerzijde. Blank en Osofsky hebben diverse voordelen (‘benefits’) en nadelen (‘drawbacks’), van simplexity in kaart gebracht, die zich hieronder laten samenvatten.29

Voordelen

Nadelen

Toegankelijkheid: een begrijpelijke vertaling maakt het belastingrecht via een ‘short cut’ toegankelijk voor burgers, zonder dat zij zelf de onderliggende wet (etc.) te hoeven raadplegen (paragraaf 2.3, 5.3.3).

Transparantie: het (paradoxale) risico bestaat dat de vertaling juist minder zicht geeft op het belastingrecht zoals dat in de belastingwet (etc.) is neergelegd (paragraaf 2.3.2.2, 6.3).

Uitvoeringssfeer: als burgers hun fiscale plichten kennen en begrijpen, kan dat hun (vrijwillige) compliance bevorderen (paragraaf 2.3.3, hoofdstuk 3, 7.3).

Ongelijkheid: relatief deskundige belastingplichtigen zullen beter in staat zijn dan relatief ondeskundige belastingplichtigen om simplexity te onderkennen en er al dan niet naar te handelen (paragraaf 2.5.2.5).

Verduidelijking: als de belastingwet onduidelijkheden bevat, kan een toegankelijke vertaling inzicht bieden in de uitleg die de Belastingdienst voorstaat (paragraaf 4.6, 6.3).

Rechtsbescherming: als het belastingrecht geen adequate waarborgen biedt tegen informatie die het resultaat is van een trade-off is dat een principieel nadeel (paragraaf 2.3, 4.3, 4.7, 6.3, 6.4, 7.3 e.v.).

Tabel 6: Enkele voor- en nadelen van vertalingen van het belastingrecht voor de burger (‘simplexity’)

Hoe moeten deze voor- en nadelen worden gewogen?30 Mijns inziens is simplexity – met al zijn voors en tegens – inherent verbonden aan de voorlichtende taak van de Belastingdienst tegen de achtergrond van het (vaak) complexe belastingrecht. Simplexity is een karaktereigenschap van voorlichting. De vraag is dan ook niet zozeer óf voorlichting simplexity mag (of moet) bevatten, maar in welke mate. Als gezegd, is het optimum daarvan niet in algemene zin te geven. Met het oog op de waardering van de eis van juridische juistheid en van begrijpelijkheid is van belang te bepalen welk gewicht aan die eisen moet worden toegekend.31 Met het oog op de mate waarin daaraan in concrete gevallen recht wordt gedaan biedt de theorie van Blank en Osofsky conceptueel gereedschap om gevallen van simplexity in voorlichting te identificeren en vervolgens te evalueren.32

De rechtsstatelijke functie van goede, dus óók begrijpelijke, voorlichting is mijns inziens een gewichtig argument om de trade-off te erkennen als eigenschap van voorlichting. Uiteraard is wel van belang om ervoor te zorgen dat de voordelen worden geoptimaliseerd, terwijl de nadelen zoveel mogelijk worden beperkt.33 Het gaat dus niet om het elimineren van simplexity, maar om het beheersen ervan.34

Tot slot is een normatief aspect dat de vertaling op de burger effect kan hebben (zie paragraaf 6.4). De door de Belastingdienst te maken trade-off stelt de Belastingdienst – gewild of ongewild – in staat om de manier waarop belastingplichtigen fiscale wet- en regelgeving percipiëren vorm te geven.35 Deze invloedrijke positie (paragraaf 6.3, 6.4) legt dus een verantwoordelijkheid bij de Belastingdienst om niet alleen juiste en begrijpelijke voorlichting te geven, maar ook inhoudelijk evenwichtige. Ik sta daarom hierna stil bij de kwaliteitseis dat voorlichting neutraal hoort te zijn.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.