35.5 Bestraffende sancties & herstelsancties

In de Nederlandse bestuursrechtelijke doctrine (en in de Awb) wordt groot gewicht toegekend aan het onderscheid tussen punitieve sancties en reparatoire sancties, of moderner gezegd: bestraffende sancties en herstelsancties. Interessant genoeg blijkt dit in andere EU-lidstaten veel minder te leven. In het Duits, bijvoorbeeld, heeft men er zelfs geen termen voor.1 Van de Nederlandse gedachte dat herstelsancties onttrokken zijn aan de werking van artikel 6 EVRM, werd met verbazing kennisgenomen. Toch onderscheidt ook de Controleverordening ‘acties in geval van niet-naleving’ (artikel 138 CoVo) en ‘sancties’ (artikel 139 CoVo).

Ingevolge artikel 137 lid 1 CoVo ‘verlenen de bevoegde autoriteiten voorrang aan acties die moeten worden ondernomen om risico's voor de gezondheid van mensen, dieren en planten, voor het dierenwelzijn of, wat ggo's en gewasbeschermingsmiddelen betreft, ook voor het milieu, weg te nemen of in te perken.’ Met andere woorden: herstel gaat voor straffen.

Wanneer niet-naleving is vastgesteld, nemen de bevoegde autoriteiten, ingevolge artikel 138 CoVo:

De beginselplicht tot handhaving die het Nederlandse bestuursrecht alleen als jurisprudentieregel kent, is hier wettelijk vastgelegd.

Het tweede lid van artikel 138 somt de maatregelen op die kunnen worden genomen, waaronder het gelasten van behandelingen van goederen, aanpassing van etiketten of verstrekking van corrigerende informatie aan consumenten; een beperking van of verbod op het in de handel brengen; het gelasten van het terugroepen, uit de handel nemen, verwijderen en vernietigen van goederen en, indien passend, het toestaan dat goederen voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor zij oorspronkelijk waren bestemd; het gelasten van de isolatie of sluiting van het geheel of een deel van het bedrijf van de betrokken exploitant; het gelasten van de stopzetting van het geheel of een deel van de activiteiten van de betrokken exploitant en, in voorkomend geval, van de door hem beheerde of gebruikte websites, gedurende een passende periode.

Alle kosten moeten door de exploitant worden gedragen.

Bij gebreke van een algemeen bestuursrecht waaruit dit voortvloeit, schrijft de CoVo voor dat de betrokken exploitant een schriftelijke kennisgeving van de maatregelen ontvangt met de redenen ervan en informatie over de openstaande rechtsmiddelen.

Anders dan de Awb noemt de CoVo geen dwangmiddelen die de bevoegde autoriteit kan inzetten om de naleving af te dwingen zoals bestuursdwang of last onder dwangsom.

Over sancties is de CoVo nog korter dan over maatregelen. Ingevolge artikel 139 lid 1 moeten de lidstaten sancties vaststellen die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.2 De openingszin van dit artikellid bevat een opmerkelijke fout. Deze zin luidt: ‘De lidstaten stellen regels vast voor de sancties die van toepassing zijn op inbreuken op deze verordening en nemen alle noodzakelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat die sancties worden toegepast.’ De Controleverordening bevat afgezien van de medewerkingsplicht, vrijwel uitsluitend voorschriften die zijn gericht tot de lidstaten en de bevoegde autoriteiten. Vooral zij kunnen daarom inbreuken plegen op deze verordening. Het tweede lid ziet weer wel op ‘schendingen van deze verordening en van de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels’. Artikel 1 lid 2 bakent de rechtsgebieden af waarop de CoVo betrekking heeft. Voor het geval deze schendingen zijn ‘begaan door middel van frauduleuze of bedrieglijke praktijken’ moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de financiële sancties ten minste, ofwel het economisch gewin voor de exploitant weerspiegelen, ofwel, waar passend, een percentage van zijn omzet. Ingeval van voedselfraude moet verzekerd zijn dat het de overtreder geen voordeel oplevert. In Nederland zal vroeg of laat de vraag opkomen of deze eis aan de sanctie zich ertegen verzet dat in het Nederlandse strafrecht (dat in geval van fraude van toepassing kan zijn) het wederrechtelijk verkregen voordeel niet bij wijze van sanctie kan worden ontnomen, maar als maatregel naast de sanctie.