8.3 Gelijkwaardige stemmen

De door de grondwetgever gebezigde formulering van ‘gelijkelijk recht’ in artikel 4 Gw, betekent blijkens de grondwetsgeschiedenis ook ‘dat de stem van iedere stemgerechtigde even zwaar dient te wegen’ bij het bepalen van de uitslag.1 De gelijkwaardigheid van stemmen wordt in grote mate bepaald door het kiesstelsel. In een districtenstelsel kan van absolute gelijkwaardigheid immers geen sprake zijn, nu de grootte van de districten in de regel verschilt op basis van demografische, historische of geografische factoren. Het is dan dus de districtsindeling die de mate van gelijkwaardigheid bepaalt.

Verschillen in districtsgrootte leveren in de regel geen strijd op met artikel 3 Protocol 1 EVRM. Al in Mathieu-Mohin and Clerfayt/Belgium, de eerste kiesrechtelijk zaak voor het EHRM, wees het Hof op de margin of appreciation die lidstaten met betrekking tot de inrichting van het kiesstelsel toekomt. Kiesstelsels kunnen immers verschillende doelen nastreven, te weten proportionele representatie en een zuivere afspiegeling van de wil van het volk, het kanaliseren van een veelheid aan meningen om zo een coherente, politieke wil te kunnen vormen, of een combinatie van deze twee. Kiesstelsels moeten beschouwd worden in het licht van de politieke situatie in de betreffende lidstaat, waarbij slechts als ondergrens geldt dat de stelsels ‘de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht’, zoals vastgelegd in artikel 3 Protocol 1 EVRM, moeten waarborgen. Daaruit volgt niet dat alle stemmen precies even zwaar moeten wegen. Geen enkel kiesstelsel kan voorkomen dat een aantal stemmen verloren gaat.2 Dit heeft als gevolg dat klachten bij het Hof over een ongelijke districtsverdeling weinig kans van slagen hebben.3 Het EHRM bewaakt slechts de ondergrens: zo is het geheel niet opnemen van een gebied in de districtsverdeling wel strijdig met artikel 3 Protocol 1 EVRM.4 Ook op het gebied van kiesdrempels is het Hof soepel, met als meest tekenende voorbeeld zijn uitspraak in de zaak Yumak and Sadak/Turkey, waarin het Hof een kiesdrempel van maar liefst 10% niet in strijd met artikel 3 Protocol 1 EVRM oordeelde.5

Meer richting op het gebied van gelijkwaardigheid van stemmen wordt gegeven door het werk van de Venice Commission. De Code of Good Practice in Electoral Matters stelt dat eventuele kiesdistricten zodanig moeten zijn ingericht dat de verhouding tussen het aantal kiezers en het aantal te verdelen zetels overal min of meer gelijk is.6 Zoals gezegd zijn onderlinge afwijkingen in districtenstelsels niet te voorkomen. De grens ligt volgens de Venice Commission echter bij een afwijking van 10 tot 15% van het gemiddelde.7 Daar komt nog bij dat de verhoudingen tussen kiezers en zetels in ieder district continu aan verandering onderhevig zijn, simpelweg omdat het aantal in een district wonende kiezers steeds verandert. Deze ontwikkelingen kunnen er op den duur toe leiden dat een ooit gelijke verdeling dat karakter verliest. Dat betekent dat een districtenstelsel onderhoud vergt. De staat moet met enige regelmaat – volgens de Code minimaal eens per tien jaar – de verdeling herzien en opnieuw zorgen dat de aantallen zetels en kiezers in de juiste verhouding tot elkaar staan.8 Evenals het EHRM concludeert ook de Venice Commission dat absolute gelijkwaardigheid van stemmen niet vereist is, zolang de verschillen maar binnen een bepaalde marge blijven en de staten zich de moeite getroosten het districtenstelsel te onderhouden.

Ook de in artikel 4 Gw gebezigde term ‘gelijkelijk recht’ moet niet zodanig worden geïnterpreteerd dat deze alleen een stelsel van evenredige vertegenwoordiging zonder kiesdistricten zou toestaan.9 Beoogd werd om te garanderen dat niet aan bepaalde categorieën personen uitdrukkelijk een stem met meer gewicht toegekend mag worden. Voor het overige wordt ook hier geen absolute gelijkwaardigheid bedoeld. Ook een districtenstelsel is dus mogelijk, zolang de verhouding tussen het aantal inwoners of kiezers en het aantal te verdelen zetels in de districten onderling maar niet te ver uiteenloopt. Een verdeling in kiesdistricten werd door de Staatscommissie-Oppenheim, die zich in de aanloop naar de grondwetsherziening van 1917 over de invoering van een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging boog, echter als onwenselijk beschouwd.10 De commissie beschouwde een gelijke verdeling in districten als ‘uiterst moeilijk’ en het bewaren van deze gelijke verdeling zelfs als ‘geheel ondoenlijk’. Bovendien wilde de commissie waken voor de verdenking dat kiesdistricten opzettelijk zodanig werden hertekend dat zij in het voordeel van een bepaalde partij werken.11

De keuze voor een stelsel van evenredige vertegenwoordiging zonder nadere verdeling in kiesdistricten heeft sindsdien stand gehouden. Dit betekent dat het Nederlandse kiesstelsel geen ‘onderhoud’ vereist, in die zin dat niet op regelmatige basis bekeken hoeft te worden of de verhoudingen tussen aantallen zetels en kiezers aanpassing verdienen. De afwezigheid van kiesdistricten betekent een absolute gelijkwaardigheid van stemmen. Dit aspect van het Nederlandse stelsel van evenredige vertegenwoordiging wordt van oudsher als een van zijn grootste voordelen beschouwd. Niettemin zijn in de afgelopen eeuw tal van mogelijkheden verkend om de evenredige vertegenwoordiging met een onderverdeling in kiesdistricten te combineren. Op de verschillende voorstellen die in de loop der jaren zijn gedaan om het kiesstelsel te herzien ging paragraaf 4.5.2 reeds in. In algemene termen werd dan gesproken over een samenhang tussen het aantal kiezers per district en het aantal te verdelen zetels, maar nooit heeft de wetgever zich gebogen over de precieze grenzen die de gelijkwaardigheid van stemmen aan een onderverdeling in districten stelt.