8.4 Discriminatieverbod en toekenning van kiesgerechtigdheid

Artikel 3 Protocol 1 EVRM kan worden gelezen in samenhang met artikel 14 EVRM, dat luidt: ‘Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.’ Artikel 14 heeft, zo blijkt uit de tekst van de bepaling, geen op zichzelf staande betekenis, maar heeft alleen effect in relatie met de andere in het EVRM en de aanvullende Protocollen vastgelegde rechten.1

Ook artikel 3 Protocol 1 EVRM zelf geeft echter uitdrukking aan het belang van het gelijkheidsbeginsel. Volgens de bepaling moeten verkiezingen plaatsvinden ‘onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen’. In Mathieu-Mohin and Clerfayt/Belgium, de eerste zaak waarin het EHRM toetste aan artikel 3 Protocol 1 EVRM, zette het Hof nader uiteen welke ‘voorwaarden’ daar bedoeld worden.2 Ten eerste gaat het om de vrijheid van meningsuiting ex artikel 10 EVRM. Daarnaast is gelijke behandeling vereist van zowel kiezers als kandidaten. Dit aspect van het kiesrecht kan worden gezien als een bijzondere toepassing van artikel 14 EVRM.3 Gezien het feit dat artikel 14 EVRM alleen kan worden ingeroepen in combinatie met een materiële verdragsbepaling als artikel 3 Protocol 1 EVRM, dat dus ook zelfstandig het gelijkheidsbeginsel waarborgt, volstaat het EHRM in kiesrechtelijke gelijkheidskwesties over het algemeen met een toets aan die laatste bepaling. Het Hof constateert vervolgens vaak dat een toets aan artikel 14 EVRM niet veel meer zou toevoegen. Slechts wanneer het gaat om klachten die primair om discriminatie draaien, concentreert het Hof zich op artikel 14 EVRM.4

Het kiesrechtelijke gelijkheidsbeginsel laat onverlet dat bij het toekennen van kiesgerechtigdheid wel degelijk onderscheid wordt gemaakt. In het kader van het vereiste van algemeen kiesrecht kwamen de verschillende vereisten die aan kiesgerechtigdheid verbonden (kunnen) zijn al kort aan de orde.5 Daarbij werd duidelijk welke redenen aan de gemaakte vormen van onderscheid ten grondslag liggen. In het bijzonder ging het daarbij om beperkingen naar nationaliteit, leeftijd en ingezetenschap. Ook is er ruimte om bepaalde specifieke groepen van het kiesrecht uit te sluiten. Het Nederlandse recht voorziet in dat kader in de mogelijkheid om bepaalde strafrechtelijk veroordeelden het kiesrecht te ontnemen.

Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat het uitsluiten van bepaalde bevolkingsgroepen van het kiesrecht, op andere gronden dan de in het voorgaande besproken vereisten van nationaliteit, leeftijd en ingezetenschap, de toets aan artikel 3 Protocol 1 EVRM, al dan niet bezien in samenhang met artikel 14 EVRM, niet gemakkelijk kan doorstaan. Het uitsluiten van (etnische) minderheden van het kiesrecht kan in de regel rekenen op afstraffing van het Hof. Gewezen kan worden op de uitspraak van het EHRM in de zaak Aziz/Cyprus, die draaide om de vraag of de uitsluiting van de Turkse Cyprioten van het kiesrecht de toets aan bovengenoemde bepalingen kan doorstaan. Het Hof beantwoordde deze vraag ontkennend, nu deze groep daarmee de kans werd ontnomen om haar mening te uiten bij het kiezen van de leden van de Cypriotische volksvertegenwoordiging. Daarmee raakte de beperking aan de essentie van het kiesrecht. Daar kwam bij dat de Cypriotische autoriteiten de ongelijke behandeling niet met ‘redelijke en objectieve gronden’ konden rechtvaardigen.6 Gelijksoortig was het oordeel van het Hof in Sejdić and Finci/Bosnia and Herzegovina, dat inhield dat het uitsluiten van Roma en Joden in strijd was met artikel 14 EVRM, bezien in samenhang met artikel 3 Protocol 1 EVRM.7 Zij werden, op grond van het jaren eerder gesloten vredesakkoord, beschouwd als minderheidsgroepen en vielen daarom naar nationaal recht niet onder de etnische groeperingen aan wie het passieve kiesrecht toekwam. Het uitsluiten van minderheden van het kiesrecht is dus in beginsel bezwaarlijk, maar het Hof biedt ‘jonge’ democratieën op dit gebied wel meer ruimte dan de gevestigde democratieën. Met andere woorden, dergelijke beperkingen moeten beoordeeld worden in het licht van de historische achtergrond van het betreffende land, zo blijkt ook uit de uitspraak Zdanoka/Latvia.8 In deze zaak stond het Hof toe dat Letland ex-leden van de voormalige communistische partij uitsloot van het passieve kiesrecht. De uitsluiting is een maatregel ter bescherming van een jonge democratie die moet ‘herstellen’ van een eerdere, niet-democratische regeringsvorm. Daaruit volgt wel dat de toelaatbaarheid van de maatregel ter discussie komt te staan naarmate Letland meer en meer als een gevestigde democratie beschouwd kan worden. Hoe verder het communistische regime in het verleden ligt, des te bezwaarlijker de uitsluitingsmaatregel is. De maatregel moest volgens het Hof dan ook op regelmatige basis opnieuw door de staat worden beoordeeld. Is deze niet meer nodig, dan dient hij te worden opgeheven.9 Zdanoka/Latvia illustreert andermaal de margin of appreciation die de partijen bij artikel 3 Protocol 1 EVRM, gelet op onderlinge politieke en historische verschillen, krijgen bij het reguleren van het verkiezingsproces.

Het uitsluiten van bepaalde bevolkingsgroepen van kiesgerechtigdheid is in Nederland niet aan de orde. In het vorige hoofdstuk gaf ik aan dat de grondwetgever het kiesrecht in 1983 in vergaande mate heeft veralgemeniseerd. Slechts het leeftijdsvereiste en het nationaliteitsvereiste vormen duidelijke beperkingen van dit uitgangspunt. Dit betekent dat de link tussen het discriminatieverbod en de vraag aan wie kiesrecht moet toekomen, in de nationale staatsrechtelijke doctrine weinig ontwikkeld is: de vraag speelt simpelweg geen rol.10 Tekenend daarvoor is het feit dat de in artikel 4 Gw gebezigde term ‘gelijkelijk recht’ door de grondwetgever in 1983 niet (mede) werd betrokken op het belang van een gelijke behandeling of non-discriminatie, maar ‘slechts’ in het licht van het principe van ‘one man, one vote’ en het belang van gelijkwaardige stemmen. Slechts bij het afschaffen van de kiesrechtelijke uitsluitingsgrond voor curandi speelde het begrip nog een rol.11 De discussie werd aangezwengeld door de ABRvS, die de vormgeving van het uitsluitingsregime op dit punt discriminatoir vond. In de daaropvolgende algehele afschaffing van de uitsluitingsgrond – waartoe genoemde rechtspraak van de Afdeling in principe niet noopte – speelde het discriminatieverbod dan weer een beperktere rol. De grondwetgever rechtvaardigde de afschaffing hoofdzakelijk met de constatering dat de onder curatele gestelden de enig overgebleven groep vormden die geen kiesrecht hadden omdat zij niet in staat werden geacht om het recht op verantwoorde wijze uit te oefenen.