3.2.2 De tweede Franse koloniale golf en haar gevolgen voor het overzees Gemeenschapsrecht

De overzeese gebieden die Frankrijk na het Congres van Wenen bij het Verdrag van Parijs terugkreeg, waren van relatief kleine omvang en hadden bovendien economisch gezien een geringe betekenis.1 Onder andere vanwege het onbehagen hieromtrent begonnen de Fransen in de negentiende eeuw aan een nieuwe koloniale expansie in Afrika, Azië en de Oceanië. De veroveringen gedurende deze negentiende-eeuwse avonturen waren immens.2 Gebieden als Algerije, Laos, Cambodja, Vietnam, Nieuw-Caledonië, Tahiti, Madagascar, Mayotte en andere kwamen onder Frans bewind te staan.3 De rechtsbetrekking tussen deze gebieden die waren veroverd tijdens de deuxième empire colonial en het moederland verschilde van de rechtsbetrekking die het moederland had met de vier oude koloniën Guadeloupe, Martinique, Guyana en La Réunion. De oorzaak van dit verschil lag aan verschillende factoren, waarvan er twee hieronder beknopt worden toegelicht.

Ten eerste was de bevolking van het overgrote deel van de veroverde gebieden in de tweede koloniale golf, zoals Cambodja en Vietnam, in beginsel homogener dan de bevolking in de vier oude koloniën. Voor de Franse kolonisatie hadden deze nieuw veroverde gebieden namelijk, in tegenstelling tot les vieilles colonies, enige vorm van staat- en natievorming gekend met als gevolg een eigen culturele traditie en religieus gebruik. Het was derhalve moeilijker om deze gebieden in te lijven en te assimileren met de Franse metropool. Onder andere om deze reden werd daar ook van afgezien.

Ten tweede had het Franse Parlement, de Assemblée nationale, een ietwat afstandelijke houding ten opzichte van de totstandkoming van wet- en regelgeving die van toepassing zou zijn op de nieuw veroverde gebieden. Die gereserveerde houding van de Assemblée nationale is te herleiden tot art. 27 van de Franse Grondwet van het Tweede Keizerrijk in 1852.4 Hierin werd de bevoegdheid inzake de totstandbrenging van wet- en regelgeving die in de koloniën zou gelden, gedelegeerd aan de Franse Senaat. In 1852, bij de totstandkoming van de Franse Grondwet voor het Tweede Keizerrijk, had Frankrijk exclusief gezag over La Réunion, Guadeloupe, Martinique en Algerije. In art. 27 werd geregeld dat bij een sénatus-consulte,5 een decreet afkomstig van de Franse Senaat, een structurele regeling zou worden getroffen met betrekking tot het Franse recht dat op de oude koloniën zou gelden. Deze regeling heeft op 3 mei 1854 het licht gezien onder de naam ‘Sénatus-consulte du 3 mai 1854 qui règle la constitution des colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion’. Hoewel formeel-juridisch de rechtspositie van de overzeese koloniën bij Senaatsdecreet werd geregeld, valt op dat de genoemde sénatus-consulte in art. 2 bepaalde dat onder andere het burgerlijk recht, het strafrecht, de uitoefening van politieke rechten en de gehele juridische organisatiestructuur van de Franse metropool ook gelding had op de oude koloniën.6 Materieel heeft de Assemblée nationale dus sinds deze sénatus- consulte van 1854 invloed gehad op het Franse overzeese recht, door middel van het toepasselijk verklaren van deze rechtsgebieden op deze gebieden. Formeel is, zoals in het navolgende zal blijken, het onderscheid tussen les vieilles colonies, die aldus onder de reikwijdte vielen van de hierboven genoemde sénatus-consulte, en de nieuwe koloniën pas in 1946 gemaakt. Het mag echter duidelijk zijn dat het overgrote deel van het Frans metropolitaanse recht op grond van de sénatus- consulte uit 1854 van toepassing is op in ieder geval de oude koloniën. Dit gebeurde krachtens art. 2 Senaatsdecreet door middel van de uitbreiding van de werkingssfeer van relevante rechtsgebieden naar les vieilles colonies.7

Het zijn onder andere deze verschillen tussen de oude koloniën en de nieuwe koloniën die hebben geleid tot de beslissing in 1946 om de vier oude koloniën definitief integraal deel te laten uitmaken van het departementale systeem van de Franse metropool.8 De vier oude koloniën werden Franse overzeese departementen (Départements d’outre-mer – DOM).9 Op grond van art. 73 Franse Grondwet-1946 was het Franse recht van de metropool in beginsel integraal van toepassing op de overzeese departementen en konden bij wet uitzonderingen worden gemaakt op deze hoofdregel.10 De overige koloniën, die waren veroverd gedurende de tweede koloniale golf in de negentiende eeuw, kregen verschillende statussen toebedeeld, waarvan voor dit onderzoek de belangrijkste de zogenoemde territoires d’outre-mer (TOM) zijn.11 Voor deze TOM gold uit kracht van art. 74 Franse Grondwet-1946:

In tegenstelling tot de DOM, hadden de Franse TOM volgens de genoemde bepaling ieder een afzonderlijk statuut, bij wijze van een organieke wet,12 waar de werkingssfeer van het Franse metropolitaanse recht werd geregeld.13 In de meeste statuten was ervoor gekozen, gezien de losse band van de TOM met de Franse metropool en hun specifieke interesses, het Franse metropolitaanse recht een beperkte gelding te verlenen op deze gebieden.

Sinds de grondwetsherziening van 2003 is het nodige veranderd aan het oorspronkelijke onderscheid tussen de DOM en TOM. Thans kent het Franse overzeese recht vier verschillende smaken, te weten:

De positie van de DrOM (Guadeloupe, Frans-Guyana, Martinique, Réunion en Mayotte) wordt geregeld in art. 73 van de huidige Franse Grondwet.14 Hoewel de Franse wetten en reglementen in beginsel volledig van toepassing zijn op de DrOM, kan vanwege de omstandigheid dat deze gebieden overzee liggen en aan bepaalde karakteristieken voldoen de toepassing van de Franse wetgeving worden aangepast.15 Art. 74 Franse Grondwet is gewijd aan de COM (Saint Barthélemy, Saint Martin, Saint Pierre en Miquelon, Wallis en Futuna en Frans Polynesië). Ieder van deze overzeese gebieden heeft in beginsel een eigen separaat statuut, dat een Franse organieke wet is.16 In deze organieke wetten staat onder welke voorwaarden en op welke wijze de Franse wetten en reglementen van toepassing (of juist niet van toepassing) zijn op deze gebieden.17 Nouvelle Calédonie heeft na de Franse Grondwetswijziging van 20 juli 1998 een aparte titel in de Franse Grondwet (Titre XIII – Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie).18 Het is de Loi n 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie die de rechtspositie van Nouvelle Calédonie reguleert. In deze wet worden de bevoegdheden van de Republiek onderscheidelijk Nieuw-Caledonië opgesomd.19 Met betrekking tot de TAAF geldt uit kracht van art. 72-3, laatste alinea, Franse Grondwet dat de wet regelt wat hun juridische positie is.20

Hoewel het traditionele onderscheid DOM-TOM met betrekking tot het Franse overzeese recht aan vele veranderingen onderhevig is geweest,21 is het wel aanleiding geweest binnen de toenmalige Europese Economische Gemeenschap (EEG) om een onderscheid te maken tussen enerzijds overzeese gebieden van lidstaten die nauwe banden onderhouden met het moederland en anderzijds overzeese gebieden die een losse band hebben met het moederland.22 Hieronder wordt toegelicht op welke wijze dit van het Franse systeem afkomstige onderscheid in het Gemeenschapsrecht is opgenomen.

Mede door de omstandigheid dat het EGKS-Verdrag en het EEG- Verdrag verschillende doelen dienden – het EEG-Verdrag bracht een gemeenschappelijke markt tot stand tezamen met de vier vrijheden – ontstond bij de totstandkoming van het EEG-Verdrag de noodzaak bij de Franse Republiek om de eigen overzeese gebieden op enigerlei wijze te betrekken bij deze gemeenschappelijke markt. De beslissing hiertoe liet evenwel enige tijd op zich wachten. Tijdens verschillende bijeenkomsten, zoals de Messina Conferentie van juni 1955 en de bijeenkomst in Brussel in februari 1956, werd de vraag naar een mogelijke rechtsbetrekking tussen de EEG en de overzeese gebiedsdelen van de lidstaten onder het tapijt geveegd. Het was evident dat de mate van verdeeldheid tussen de lidstaten hierover betrekkelijk groot was. Tijdens de Conferentie van Venetië in mei 1956 werd het overzeevraagstuk een belangrijk agendapunt. Tijdens deze conferentie stelde Christian Pineau, de toenmalige Franse minister van Buitenlandse Zaken, voor om de territoriale werkingssfeer van de door het EEG-Verdrag geïntroduceerde gemeenschappelijke markt uit te breiden naar enkele overzeese gebieden van de vier lidstaten.23 In mei 1956 werd hiertoe een concreet voorstel gedaan – dat in feite was verpakt in een ultimatum aan de overige vijf partners. In dit voorstel werd aangegeven dat de Franse participatie bij het EEG-Verdrag fors zou worden geconditioneerd indien de overige vijf lidstaten niet zouden instemmen met dit voorstel. Met andere woorden, als de overige vijf partners niet instemden met dit voorstel om de overzeese gebieden te betrekken bij de EEG, dan zou de Franse Republiek slechts op een summiere wijze willen deelnemen in de EEG. Het gebrek aan betrokkenheid van de Franse overzeese gebieden zou de EEG derhalve fataal kunnen worden.

De reden voor dit Franse ultimatum ligt in de staatsrechtelijke structuur van de federaal opgezette Communauté française met betrekking tot de overzeese gebieden. Deze kenmerkte zich door het hiervoor toegelichte DOM-TOM onderscheid. Vanuit juridisch-constitutioneel perspectief gebood volgens de Fransen de assimilatie van de overzeese departementen in de Franse metropool in 1946 in feite dat een groot deel van het (toekomstige) Gemeenschapsrecht van toepassing was op de DOM. Als de DOM niet zouden worden geïncorporeerd in de gemeenschappelijke markt, dan zou de départementalisation van 1946 gauw haar betekenis verliezen. Gaston Defferre, toenmalig Minister van Overzeese zaken, meende dat de gezamenlijke deelname van de Franse Republiek inclusief de overzeese gebieden aan de EEG de enige optie was voor Frankrijk om mee te werken aan de totstandkoming en de daadwerkelijke verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt in de EEG. De deelname van enkel de Franse metropool aan de EEG zou volgens Defferre uiteindelijk leiden tot een verslechtering van de economische banden van Frankrijk met de overzeese gebieden. Dit risico was Frankrijk niet bereid te nemen, mede in overweging nemend de omstandigheid dat in de in 1946 tot stand gekomen Franse Unie er ook een gemeenschappelijke markt in het leven was geroepen tussen de Franse metropool en overzeese gebieden waarvan sommige natuurlijke bronnen rijk waren. De Republiek kon haar bestaande economische banden met de Franse overzeese gebieden niet opgeven en een ‘tweede’ gemeenschappelijke markt aangaan met vijf Europese partners, aldus de Franse regering. Met betrekking tot de TOM, waarmee de rechtsbetrekking minder hecht was dan met de DOM, deden interessante ontwikkelingen zich voor in de jaren 1946-1956 ten aanzien van het Franse burgerschap. Op deze ontwikkelingen wordt nader ingegaan in Hoofdstuk VI van dit proefschrift. Op deze plaats kan worden volstaan met de opmerking dat gedurende deze jaren het Franse burgerschap werd uitgebreid naar de TOM. De Franse Republiek stond erop dat ook deze overzeese gebieden werden betrokken bij het EEG-project.24

Terwijl België binnen een half jaar akkoord ging met het Franse voorstel om de overzeese gebieden te betrekken bij de EEG, uitten de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden en de Italiaanse Republiek hun bedenkingen. Het raamwerk van de EEG zou volgens deze lidstaten aanzienlijk aangepast moeten worden met de incorporatie van de overzeese gebieden. Bovendien was kwestieus op welke wijze gehoor moest worden gegeven aan het Franse voorstel. Moesten de overzeese gebieden onder één regime vallen, of moest er per overzees gebied een afzonderlijke regeling tot stand worden gebracht inzake de band van het betreffende overzeese gebied met de Gemeenschap? Aangezien de Franse Republiek de betrokkenheid van de overzeese gebieden bij de EEG tot een voorvereiste had gemaakt voor de eigen participatie, en het sterke vermoeden dat leefde dat een EEG zonder Frankrijk weinig succesvol zou zijn, was het overzee-vraagstuk de EEG derhalve bijna catastrofaal geweest. Uiteindelijk stemden ook de andere partners, indachtig de mogelijke gevolgen van een weigerachtige houding, in met de Franse wensen.25

Het overwinnen van dit obstakel leidde echter niet alleen tot de reorganisatie van de juridische structuur van de EEG, maar ook tot technische moeilijkheden, zoals de vraag welk overzees gebied op welke wijze betrokken moest worden bij de EEG.26 Het uiteindelijke compromis was om de Franse overzeese departementen, de DOM, en Algerije27 integraal deel te laten uitmaken van het EEG-bolwerk,28 met de mogelijkheid van derogaties voor een volledige toepassing van het Gemeenschapsrecht.29 Deze gebieden werden de zogenoemde Ultraperifere gebieden (UPG) in de zin van art. 227 lid 2 EEG- Verdrag. De Franse regering had aangevoerd dat vanuit politieke overwegingen het overwegend Franse karakter van Algerije nadrukkelijk ertoe leidde dat ook Algerije op een nauwe wijze betrokken moest worden bij de gemeenschappelijke markt.30 Van de veroverde gebieden in de tweede koloniale golf kwam de regeling die Frankrijk toepaste jegens Algerije het meest in de buurt van de regeling die de Republiek kende voor de vier oude koloniën.31 Daarnaast zou een aantal overzeese gebieden van voornamelijk de Franse Republiek, maar ook het Koninkrijk België, de Italiaanse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, worden geassocieerd met de EEG bij wijze van een bijzondere regeling. Deze gebieden werden de Landen en Gebieden Overzee (LGO) ex art. 227 lid 3 EEG-Verdrag. Over de strekking van deze overzeese statussen jegens de Gemeenschap respectievelijk de Europese Unie volgt later meer.32

Wat opvalt aan deze constructie is dat er een directe verwantschap bestaat tussen de tweedeling in het Gemeenschapsrecht (UPG-LGO) en het Franse constitutioneelrechtelijke systeem waarbij de DOM, in tegenstelling tot de TOM, in beginsel volledig zijn geïntegreerd in het recht van de Franse metropool. De UPG – die de overzeese gebieden van le premiere empire colonial (Guyana, Guadeloupe, Martinique en La Réunion) en tot de onafhankelijkheid in 1962 Algerije omvatten – fungeerden als de gemeenschapsrechtelijke pendant van de DOM, terwijl de LGO de gemeenschapsrechtelijke evenknie waren van de Franse TOM.33 Wijzigingen in het Franse stelsel hebben ertoe geleid dat de UPG in beginsel de Unierechtelijke pendant zijn van de DrOM en de LGO van de COM respectievelijk Nieuw-Caledonië.

Gesteld kan worden dat de twee golven die het Franse koloniale rijk heeft gekend in de zeventiende onderscheidenlijk negentiende eeuw en het daaruit voorvloeiende onderscheid dat in 1946 is gemaakt tussen de verschillende veroverde gebieden, van onmiskenbaar belang zijn geweest voor het ontstaan van het overzees Gemeenschapsrecht. Zonder een ultimatum van de Franse zijde aan de vijf partners van de EEG in de jaren vijftig van de vorige eeuw zouden de overzeese gebieden hoogstwaarschijnlijk niet zijn verwerkt in het EEG-Verdrag. In de volgende paragraaf zal inzichtelijk worden gemaakt wat de strekking is van de twee belangrijke overzeese statussen in het Unierecht: de UPG-status en de LGO-status. Vooreerst zal aandacht worden besteed aan de UPG-status. Vervolgens zal in paragraaf 3.3.2 de LGO-status ter sprake komen.