7.2.1 De koloniën en bezittingen vanaf 1814: enkele hoofdmomenten

Tijdens de Napoleontische oorlogen waren de overzeese gebieden van de Nederlanden grotendeels in handen gekomen van Groot-Brittannië. Op 13 augustus 1814, bij het sluiten van het Traktaat van Londen tussen het Koninkrijk der Nederlanden en Groot-Brittannië werd overeenkomen tot teruggave van de voormalige koloniën aan de Nederlanden. Nadien deed zich in staatsrechtelijke kringen de vraag voor op welke wijze deze gebieden moesten worden onderverdeeld.1 Zou men de overzeese gebieden onderverdelen in drie verschillende clusters, zoals Afrika, Azië en Amerika? Of zou er een andere rangschikking van de overzeese gebieden plaatsvinden?2 Oorspronkelijk werd ervoor gekozen om een rangschikking naar vijf gebieden te maken: bestaande uit ten eerste Nederlands-Indië, ten tweede de kust van Guinee, ten derde Suriname, ten vierde Sint Eustatius met onderhorigheden3 en tot slot Curaçao met onderhorigheden.4 Deze rangschikking werd echter vrij snel losgelaten door de grondwetten van 1814 en 1815.5

De Grondwet van 1814 noemt in art. 36 dat de Soevereine Vorst6 het opperbestuur heeft over de koloniën en bezittingen van de staat. Deze bepaling zorgde ervoor dat de Soevereine Vorst zijn persoonlijke stempel kon drukken ten aanzien van het bestuur van de overzeese gebieden.7 Relevant in dit kader is dat de Grondwet niet uitdrukt op welke gebieden de notie ‘koloniën en bezittingen’ betrekking heeft.8 Bovendien is de formulering ambigu, waardoor niet kan worden vastgesteld of deze bezittingen en koloniën daadwerkelijk onderdeel zijn van het grondgebied dat het Koninkrijk beslaat. In ieder geval verduidelijkt deze bepaling uit de Grondwet van 1814 dat de Staten-Generaal van het Koninkrijk in geen enkel opzicht betrokken zijn bij het bestuur van de bezittingen dan wel de koloniën. De wetgevende macht berust volgens de Grondwet van 1814 (in de metropool) bij de Koning en de Staten-Generaal.9 Ten aanzien van deze omstandigheden brengt de Grondwet van 1815 geen verandering. Op aandringen van de Zuidelijke Nederlanden wordt in de Grondwet van 1815 een tweekamerstelsel ingevoerd. De leden van de Tweede Kamer worden gekozen door de leden van de Provinciale Staten voor een periode van drie jaar; de leden van de Eerste Kamer worden door de Koning voor het leven benoemd. Beide kamers maken deel uit van de wetgevende macht, conform de Grondwet van 1814.10 Gelijk aan de Grondwet van 1814, stelt art. 60 Grondwet van 1815 dat de Koning bij uitsluiting het opperbestuur heeft over de volksplantingen en bezittingen van het Rijk in andere werelddelen. De inrichting van het bestuur van de overzeese gebieden wordt dan ook geregeld door middel van regeringsreglementen die bij koninklijk besluit worden vastgesteld.11 Het is de Grondwet van 1848 die hierin ingrijpende veranderingen brengt.

In het vorige hoofdstuk is stilgestaan bij de Februarirevolutie in Frankrijk waarmee de Tweede Franse Republiek werd gevestigd. In de Nederlanden werd in die tijd besloten om het verzet van de Koning en de conservatieven tegen de liberalisering en parlementarisering van onder meer het constitutionele bestel te staken. De gebeurtenissen op het Franse vasteland werden namelijk op de voet gevolgd. De vrees was dat analoog aan de Parijse ontwikkelingen de Koning zou worden verdreven indien de Koning zich verzette tegen de opkomende liberaliserende tendens. Een gevolg van deze bewustwording was dat een omvangrijke herziening van de Grondwet plaatsvindt in 1848. Enkele cruciale wijzigingen zijn de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid,12 het rechtstreekse kiesrecht voor de Tweede Kamer van de Staten-Generaal, de Provinciale Staten en de gemeenteraden13 en de invoering van het recht van de Koning tot Kamerontbinding.14 Ten aanzien van de rechtsverhouding tussen het moederland en de overzeese gebieden brengt de Grondwet van 1848 ook de nodige veranderingen met zich, zoals hiervoor opgemerkt. Om welke veranderingen gaat het?

Hoewel art. 59 Grondwet in 1848 nog steeds stelt dat de Koning het opperbestuur heeft over de koloniën en bezittingen van het Koninkrijk in andere werelddelen, wordt de exclusieve bestuursbevoegdheid van de Koning ten aanzien van de koloniën en bezittingen hem in 1848 ontnomen. Om te beginnen worden op grond van de Grondwet van 1848 de reglementen op het beleid van de regering in de overzeese gebieden bij wet vastgesteld.15 Daarnaast verplicht art. 60 Grondwet van 1848 de Koning om jaarlijks aan de Staten-Generaal verslag uit te brengen van het beheer van de koloniën en bezittingen en de staat waarin zij zich bevinden.16 Deze ontwikkelingen in 1848 illustreren dat de Staten-Generaal, waarvan de Tweede Kamer rechtstreeks wordt gekozen, invloed krijgen op het bestuur van de koloniën en bezittingen. In het vorige hoofdstuk is naar voren gebracht dat het burgerlijk recht, het strafrecht, de gehele juridische organisatiestructuur van de Franse metropool op grond van de in 1854 vastgestelde sénatus-consulte van toepassing was op de Franse koloniën die veroverd waren in het ancien régime.17 De wetgevende macht van de metropool was op deze wijze betrokken bij de regelgeving van oude koloniën, terwijl gedurende de keizerrijken geen koloniale politieke representatie was in de wetgevende macht van de metropool.18 Kwestieus is waarom in het Koninkrijk in 1848 de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij het bestuur van de Nederlandse koloniën noodzakelijk wordt bevonden. Met andere woorden, waarom werd in 1848 het bestuur van de koloniën en bezittingen onttrokken aan de exclusieve bestuursbevoegdheid van de Koning?

De reglementen werden, zoals hiervoor genoemd, voor 1848 bij koninklijk besluit vastgesteld. Pas vanaf het jaar 1839, in het bijzonder na de verschijning van ‘Aanteekening’ van Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872), vangen discussies aan over de uitsluitende bevoegdheid van de Koning om het opperbestuur in de overzeese gebieden te hebben.19 In ‘Aanteekening’ werpt Thorbecke de vraag op waar in de Grondwet tot uitdrukking komt dat de wetgevende macht in de metropool verschilt, of zou moeten verschillen, van de wetgevende macht in de overzeese gebieden.20 Buijs verwoordt deze kritiek van Thorbecke treffend als volgt:

Het onderscheid dient in deze passage ter rechtvaardiging van de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de wetgeving in de overzeese gebieden. Buijs concludeert in lijn met Thorbecke dat indien de Koning wordt verheven tot wetgever in de koloniën, dit eenvoudigweg in strijd zou zijn met de Grondwet.22 Zoals hiervoor opgemerkt, wordt sinds de Grondwet van 1814 de wetgevende macht in de metropool uitgeoefend door de Koning en de Staten- Generaal tezamen. Dientengevolge acht Buijs het conform de Grondwet dat de reglementen ten aanzien van deze gebieden na de herziening van de Grondwet in 1848 bij wet worden vastgesteld.23 Overeenkomstig deze uitleg van Buijs vond dit ook plaats.24

Hoewel de Staten-Generaal sinds 1848 betrokken zijn bij de totstandkoming van regelgeving die gelding heeft in de overzeese gebieden, worden de ingezetenen van de koloniën en bezittingen politiek niet gerepresenteerd in de Staten-Generaal van de Nederlanden.25 Wel wordt in 1848 een Koloniale Raad in het leven geroepen voor Curaçao.26 Deze Koloniale Raad vormde samen met de Gouverneur de lokale regelgevende macht van Curaçao en onderhorigheden. De hoofdtaak van de Koloniale Raad was de goedkeuring van ontwerpverordeningen, die door een van zijn leden dan wel de Gouverneur konden worden voorgesteld.27 Het is van belang op te merken dat de leden van de Koloniale Raad niet door de ingezetenen van Curaçao en onderhorigen werden gekozen, maar door de Koning werden benoemd. Het Regeringsreglement van 1866, in werking getreden op 1 januari van dat jaar, stelde dat de leden van de Koloniale Raad door de Koning werden benoemd.28 Benoembaar voor de Koloniale Raad waren Nederlanders die minstens zes maanden en vreemdelingen die minstens drie jaren in de kolonie waren gevestigd.29 De ingezetenen van de kolonie waren derhalve niet politiek gerepresenteerd in de Koloniale Raad van Curaçao. Daarover wordt door De Gaay Fortman geschreven:

Naast de overtuiging dat de lokale bevolking van de eilanden niet zover was om gebruik te maken van het kiesrecht, wordt ook de vraag gesteld of de overzeese bevolking überhaupt algemeen kiesrecht nastreeft.31 De ontwikkeling van het kiesrecht en de toekenning van het Nederlanderschap aan de ingezetenen van Curaçao worden uitvoerig aan de orde gesteld in de volgende paragraaf. Op deze plaats kan alvast de conclusie worden getrokken dat een min of meer gedeelde opvatting destijds in de Nederlanden was dat de ingezetenen van de eilanden niet zover waren om het algemene kiesrecht uit te oefenen voor de Koloniale Raad. Vanuit rechtsvergelijkend Frans perspectief kan worden gewezen op de omstandigheid dat in 1791 in Frankrijk inmiddels een compromis was bereikt in de Assemblée om de zogenoemde gens de couleur het Franse burgerschap toe te kennen indien de persoon in kwestie zowel een vrije vader als een vrije moeder had, en voldeed aan de overige criteria voor de toekenning van het Franse burgerschap.32

Ten aanzien van de toepasbaarheid van de Grondwet van 1848 in de overzeese gebieden van het Koninkrijk, stelt art. 118: “De Grondwet en andere wetten zijn alleen voor het Rijk in Europa verbindende, tenzij het tegendeel daarin wordt uitgedrukt.” Aangezien echter geen enkele bepaling van de Grondwet van 1848 uitdrukkelijk melding maakte van een mogelijke toepasbaarheid in de overzeese gebieden, bleef enigszins in het ongewisse welke bepalingen extraterritoriale werking hadden in de overzeese gebieden van het Koninkrijk.33 De Grondwetsherziening van 1887 beoogde hierin enige helderheid te brengen. In art. 2 werd opgenomen: “De Grondwet is alleen voor het Rijk in Europa verbindende, voor zoover niet het tegendeel daaruit blijkt.” Ook ten aanzien van de gelding van wetten in de overzeese gebieden van het Koninkrijk volgde art. 122 Grondwet 1887 eenzelfde logica.34 Deze wetten van de metropool waren alleen verbindend voor de overzeese gebieden voor zover daarin is uitgedrukt dat zij voor de koloniën en bezittingen verbindend zijn.35

Omvangrijke staatsrechtelijke vernieuwingen in de rechtsverhouding tussen de metropool en de overzeese gebieden lieten op zich wachten tot 1922.36 Voor het eerst veranderde de Grondwet de gebruikte terminologie ten aanzien van de koloniën en bezittingen. Deze worden vanaf 1922 bij naam genoemd.37 Zo verduidelijkt art. 1 Grondwet van 1922 dat het Koninkrijk der Nederlanden het gebied omvat van Nederland, Nederlands-Indië, Suriname en Curaçao.38 Als gezegd zijn de Staten-Generaal sinds 1848 betrokken bij de totstandkoming van de regeringsreglementen in de overzeese gebieden. Een relevante toevoeging in 1922 was dat het vertegenwoordigende lichaam van de overzeese gebieden betrokken zou zijn bij de totstandkoming van wetgeving betreffende het bestuur van deze gebieden.39 Hiermee werd ten aanzien van Curaçao gedoeld op de aldaar gevestigde Koloniale Raad, waarvan de leden (nog steeds) door de Koning werden benoemd. Ook wordt in de derde volzin van art. 61 Grondwet van 1922 het zelfbestuur van de overzeese gebieden erkend:

Voor Nederlands-Indië duurt het tot 1926 totdat de Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië in werking treedt als implementatie van de opdracht van de Grondwet van 1922.40 Deze wet is in principe geen nieuwe wet, maar een grondige herziening van het regeringsreglement voor Indië van 1855.41 Voor Suriname en Curaçao worden de regeringsreglementen van 1865/1866 ook grondig herzien. Opmerkelijk is echter wel dat de invoering van de Wet op de Staatsinrichting van Suriname en de Wet op de Staatsinrichting van Curaçao pas in 1937 in werking treedt.42 Deze laatste wet brengt de nodige veranderingen met zich voor de staatsinrichting van Curaçao. Zo wordt een vertegenwoordigend orgaan geïnstalleerd, onder de naam Staten.43 De Staten bestaan uit vijftien leden, waarvan vijf worden benoemd door de Gouverneur en tien rechtstreeks worden gekozen door de in Curaçao gevestigde Nederlandse ingezetenen.44 De ingezetenen van Curaçao worden dus pas in 1937 grondwettelijk in staat gesteld om de eigen (lokale) vertegenwoordigers in Curaçao te kiezen. Dit kiesrecht voor de Staten is echter niet algemeen, maar komt neer op censuskiesrecht, aangezien het is gebaseerd op verschillende eisen van welstand.45 De Staten oefenen samen met de Gouverneur de wetgevende macht uit in Curaçao. 46De Gouverneur wordt bij koninklijk besluit benoemd en is enkel verantwoording verschuldigd aan de Nederlandse regering.47 Tot de Tweede Wereldoorlog blijft het voorgaande de status quo van het Koninkrijk. Gedurende de oorlog komt vast te staan dat de constitutionele rechtsverhoudingen tussen de betrokken gebieden binnen het Koninkrijk toe zijn aan herzieningen. Koningin Wilhelmina stelt in haar befaamde radiorede op 7 december 1942 dat een rijksconferentie zal worden gehouden, waar zal worden overlegd voor een nieuw rijksverband tussen Nederland, Indonesië, Suriname en Curaçao.48 Dit rijksverband komt er: op 29 december 1954 wordt het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden afgekondigd.

Zoals blijkt uit het vorige hoofdstuk, hebben de Franse overzeese gebieden, in ieder geval de gebieden die zijn veroverd tijdens de eerste koloniale golf, in een eerder stadium dan de Nederlandse overzeese gebieden een plek verworven in het Frans-constitutionele raamwerk. De Grondwet van 1795 reeds stelde immers dat de Franse koloniën integraal deel uitmaakten van de Republiek.49 Een direct gevolg hiervan was dat de ingezetenen van de overzeese gebieden die veroverd waren in het ancien régime in een vroeg stadium het Franse burgerschap konden verwerven. De daadwerkelijke départementalisation liet echter op zich wachten tot 1946. In dit jaar werden de oude koloniën DOM en een aantal nieuwe koloniën TOM. Hoewel het onderscheid tussen deze gebieden groot was, werden vanaf dit jaartal ook de ingezetenen van de TOM vertegenwoordigd in het wetgevende orgaan van de Republiek. Het duurde tot 1956 dat de politieke representatie van TOM-burgers zonder het zogenoemde système du double collège geschiedde.50

Het voorgaande toont aan dat de positionering van de koloniën in het constitutioneel raamwerk van de Nederlanden, anders dan in Frankrijk het geval was, niet was gebaseerd op assimilatie van de overzeese gebieden. Hoewel assimilatiepolitiek ten aanzien van de overzeese gebieden derhalve niet het gebruikelijke beleid was in de Nederlanden, is opvallend – zoals uit de volgende paragraaf zal blijken – dat in beide staten een vergelijkbare oplossing werd gevonden voor het behoud van de rechtsband met delen die onafhankelijk zouden worden. Voordat in paragraaf 3 wordt ingegaan op de nieuwe rechtsorde die in het leven is geroepen door het Statuut voor het Koninkrijk, wordt hierna aandacht besteed aan het dekolonisatievraagstuk met betrekking tot Indonesië en de installatie van de Nederlands-Indonesische Unie, teneinde te illustreren dat een uiteindelijk mislukte oplossing in de Franse staat tevens gedoemd was te mislukken in de Nederlanden.