2.7 Begrotingsstelsel

Voor het opstellen van een begroting kunnen vier begrotingsstelsels worden gehanteerd: het baten-lastenstelsel, het kasstelsel, het verplichtingenstelsel en het verkregen rechtenstelsel.1 De keuze voor een begrotingsstelsel is niet louter een boekhoudkundige, maar heeft belangrijke consequenties voor de uitoefening van het parlementaire budgetrecht.

Bij het baten-lastenstelsel worden baten en lasten toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van de betreffende goederen en diensten zal plaatsvinden en de baten zullen ontstaan. Bij het kasstelsel gaat het niet om de baten en lasten, maar om de uitgaven en inkomsten. Het doet er bij dit stelsel bijvoorbeeld niet toe hoe lang men profijt kan hebben van een investering, zoals de aanleg van een snelweg. Het gaat om de feitelijke geldstromen, die bij het kasstelsel geraamd worden in het begrotingsjaar waarin deze vermoedelijk plaats zullen vinden. Het gebruik van het verplichtingenstelsel betekent dat de op een begroting vermelde bedragen aangeven in hoeverre er voor die post verplichtingen mogen worden aangegaan, ongeacht de vraag wanneer de met deze verplichtingen samenhangende betalingen zullen plaatsvinden. Het verkregen rechtenstelsel tot slot boekt de bedragen in waarop derden in het begrotingsjaar een recht zullen krijgen, ongeacht wanneer de betaling daadwerkelijk plaatsvindt.

De rijksoverheid hanteert momenteel grotendeels een zogeheten geïntegreerd verplichtingen-kasstelsel.2 Het uitgangspunt daarbij is het hierboven omschreven kasstelsel, waarbij bedragen worden begroot op het moment dat uitgaven en inkomsten worden verwacht. Doordat echter ook een raming wordt gegeven van de verplichtingen die mogen worden aangegaan, zoals in par. 2.5 vermeld, is er sprake van een geïntegreerd verplichtingen-kasstelsel.

Men spreekt wel van een ‘dubbel slot’ op de begroting, aangezien de begroting niet alleen aangeeft hoeveel uitgaven er mogen worden gedaan, maar ook tot welk bedrag verplichtingen mogen worden aangegaan.3

De invoering van het project ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ (hierna: VBTB) leidde tot discussie over dit begrotingsstelsel. Dit project kwam eind jaren negentig voort uit de wens om de begroting toegankelijker te maken en richtte zich vooral op de wijze van presentatie van begrotingen (zie hierover ook de volgende paragraaf).4 De begroting diende concrete beleidsdoelstellingen te bevatten en de volgende centrale vragen te beantwoorden: ‘Wat willen we bereiken?’, ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ en ‘Wat mag dat kosten?’.5 Op deze wijze zou de controle- en verantwoordingsfase gestructureerder verlopen, aangezien dat proces op basis van de vermelde vragen vorm zou krijgen. De doelstellingen vooraf en de bereikte doelen achteraf zouden eenvoudiger met elkaar vergeleken kunnen worden, zo was het idee. In het kader van dit project is in 2000 voor het eerst op de derde woensdag van mei een zogeheten verantwoordingsdag georganiseerd (zie hierover verder par. 2.9.4) en is in 2001 de eerste op het VBTB-project gebaseerde begroting ingediend.6

Volgens de Miljoenennota 2001 paste het baten-lastenstelsel beter bij het VBTB-project dan het verplichtingen-kasstelsel.7 Het belangrijkste argument hiervoor was dat binnen een dergelijk stelsel de integrale kosten van een investering bij afwegingen worden betrokken.8 Bij het verplichtingen-kasstelsel zou er onvoldoende prikkel zijn om de toekomstige kosten, zoals onderhouds- en vervangingskosten, in de afwegingen van het begrotingsproces mee te nemen. Hierdoor kon de derde vraag van het VBTB-project, ‘wat mag het kosten?’ voor sommige uitgaven moeilijk beantwoord worden, omdat de begroting slechts een overzicht gaf van de uitgaven van dat moment en niet van de totale kosten.

Latere kabinetten ontraadden echter de invoering van een baten-lastenstelsel.9 Een aangenomen motie leidde nog tot een pilot bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), maar die werd negatief geëvalueerd.10 In 2011 werd bovendien voor de laatste keer de VBTB-systematiek gehanteerd.11 De discussie over het meest geschikte begrotingsstelsel verstomde daarmee enigszins. Inmiddels komt die echter opnieuw op gang.12 Dit keer ligt daaraan niet zozeer een veranderde begrotingspresentatie ten grondslag, maar veeleer het aanleveren van begrotingscijfers aan de EU. Hoewel het grootste deel van de rijksoverheid namelijk weliswaar nog steeds het verplichtingen-kasstelsel gebruikt, hanteren decentrale overheden wel het baten-lastenstelsel.13 Dat bemoeilijkt het vaststellen van de juiste gegevens en leidt tot discussie over de vraag of de rijksoverheid niet moet omschakelen naar een ander stelsel. Tot op heden pleit de regering echter voor het behoud van het verplichtingen-kasstelsel, onder meer vanwege de hoge implementatiekosten en administratieve lasten van invoering van het baten-lastenstelsel.14 In het tweede deel van dit proefschrift ga ik nader in op de Europese verplichtingen om begrotingscijfers aan te leveren.