De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.4.3:II.4.3 De Grondwetten van 1840 en 1848

De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.4.3

II.4.3 De Grondwetten van 1840 en 1848

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een grondige herziening van de Grondwet volgde pas decennia later. Ik schets hierbij kort een achtergrond. Het Koninkrijk verkeerde aan het einde van de jaren ’30 van de negentiende eeuw in een crisis. Deze crisis werd veroorzaakt door de volhardingspolitiek van Willem I. Hij hield daarmee het land in staat van oorlog, met alle financiële gevolgen van dien. De positie van de Koning werd gedurende deze jaren ‘30 steeds controversiëler. Deze ontwikkelingen vormen de achtergrond van de grondwetsherziening van 1840 waarbij de bevoegdheden van de Koning in belangrijke mate verder werden gereguleerd. Denk daarbij aan de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid van ministers, zie de artikelen 75 en 77 Gw (1840) en de invoering van het contraseign bij koninklijke besluiten en beschikkingen, zie artikel 76 Gw (1840). Na 1840 was bovendien om de twee jaar de inwilliging van de Staten-Generaal met de begroting vereist, zie de artikelen 122 en 123 Gw (1840). Voor die 1840 was die inwilliging om de tien jaar vereist.

Aan het einde van de jaren ‘30 gaf Thorbecke als hoogleraar in Leiden college over de Grondwet. Hij zocht in dit college naar de logica, het systeem en consistentie van de Grondwet.1 Door deze zoektocht werd hij niet alleen expert, maar ook een voornaam criticus van de Grondwet. Zijn publicatie Aantekening op de Grondwet was het eerste Nederlandse grondwetscommentaar.2 De ontwikkelingen in de jaren ’30 lieten volgens Thorbecke zien dat de Grondwet van 1815 te weinig controlemechanismen bevatte ten aanzien van de Koning. Volgens Thorbecke bood de grondwetsherziening van 1840 onvoldoende oplossingen voor dit probleem.3

Toen Thorbecke in de Tweede Kamer zat, trachtte hij samen met enkele Kamerleden (‘de Negenmannen’) middels initiatiefvoorstellen aanzienlijke hervormingen te bewerkstelligen, waaronder de invoering van een directe verkiezing van de Tweede Kamer, het recht van amendement bij wetsvoorstellen en de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze voorstellen van haalden het niet.

In 1848 was de tijd wel rijp voor democratische hervormingen. Thorbecke werd voorzitter van de commissie die een algehele grondwetsherziening moest voorbereiden.4 Deze commissie borduurde sterk voort op het voorstel van de Negenmannen uit 1844. Thorbecke was zowel voorzitter als secretaris van deze commissie en drukte zijn stempel op deze rapportage, hoewel hij later formeel niet betrokken was in de herzieningsprocedure (in tegenstelling tot het lid Donker Curtius). De commissie-Thorbecke gaf op 11 april 1848 in een verslag aan Koning Willem II hun visie op wat de Grondwet zou moeten zijn. Een tweetal aspecten stond daarbij centraal: 1) de relatie van burgers met de staatsinstellingen en 2) de verhouding tussen de wetgevende en uitvoerende macht. Ad 1) De commissie brak zeer expliciet een lans voor de noodzaak voor burgerschap. Het volgende lange citaat uit het rapport van de staatscommissie is op dit punt veelzeggend:

‘Wij zijn overtuigd, Sire, dat, om Nederland en de grondwettige monarchie te kunnen behouden, onze instellingen boven alles eene andere en oneindig grootere medewerking der burgerij, dan tot dusver, eischen. Eene Staatsregeling kan den politischen zin en wil, hiertoe noodig, niet scheppen, maar zij kan dien onderdrukken, of wekken en bevorderen. De Grondwet sloot volkskracht buiten; zij moet die nu in alle aderen des Staats trachten op te nemen. Dit geschiedt zoowel door uitbreiding der individuële vrijheid van ontwikkeling en handeling, als door een opregt stelsel van vertegenwoordiging in lands-, provincie- en plaatselijke gemeentezaken.

Ten aanzien der individuële of bijzondere regten der ingezetenen stellen wij aan Uwe Majesteit voor, de waarborgen, welke de Grondwet reeds bevat, te versterken, en met andere, inzonderheid het regt van vereeniging, de godsdienst en het onderwijs betreffende, tot een, onzen tijd en den nederlandschen burger waardig, geheel aan te vullen. De Grondwet moet boven vooroordeel en verdeeldheid, al dragen zij populaire kleuren, verheven zijn; zij moet het schild wezen, waarop beide afstuiten.

De Grondwet heeft staatsburgerschap, de eerste drijfveer onzer eeuw, zooveel zij kon, laten slapen. Om hartstogt te mijden, brak zij de ziel. De burgerij had tot hiertoe het besef, dat zij mederegeerde, niet. Zonder dit besef evenwel rust de Staat niet op nationale kracht; en zonder hoog ontwikkelde nationale kracht wordt heden ten dage geen Staat bewaard. Dat besef wordt door eene echte, eenvoudige vertegenwoordiging in plaatselijke, provinciale en landsregering aan de ingezetenen geschonken. […].’5

De commissie-Thorbecke opteerde dus voor versterking van het burgerschap via het rechtstreeks kiesrecht, vrijheidsrechten en een vertegenwoordigend stelsel op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau. Vrij vertaald stond de Grondwet van 1848 primair in het teken van een democratisering van het staatsbestel.

Ad 2) Daarnaast beoogde de commissie met de Grondwet van 1848 een betere en heldere ordening van de staatsinstellingen te verschaffen, vooral in het kader van de verhouding tussen wetgever en bestuur, zie het volgende citaat:

‘Eene Grondwet schept een goed beleid van regering zoo min, als volksgeest; maar zij kan er de voorwaarden van instellen. […] Wij gelooven, dat de Grondwet den wetgever moet rigten, niet belemmeren, noch op zijn gebied treden; wij hebben getracht, zijne regten en pligten tegen die van een in waarheid verantwoordelijk bestuur helderder te doen uitkomen, en, door aanwijzing van talrijke, tot hiertoe verzaakte, onderwerpen, zijne taak vollediger te omschrijven.’6

Cruciaal bij deze herinrichting was een uitbreiding van ‘de heerschappij der wet’. Dat principe behelsde een uitbreiding van de bevoegdheden van de wetgevende macht ten koste van die van de regering. Meer zou bij wet moeten worden bepaald. De commissie schreef:

‘Eene hoofdrigting van de voorgestelde hervorming der Grondwet, gelijk van onzen tijd in het algemeen, is de heerschappij der wet uit te breiden; en dus aan het gouvernement menige magt te ontnemen, waarmede het zijne handelingen zelf regelde.’7

Duidelijker afgebakend moest worden wat het terrein is van de wetgevende en niet van de uitvoerende macht. Door de uitbreiding van de heerschappij der wet hadden de Staten-Generaal over meer aangelegenheden beslissingsmacht. Daarnaast legde de grondwetsherziening van 1848 bepalingen vast in het licht van de controleerbaarheid van het bestuur, zoals de politieke ministeriële verantwoordelijkheid vast en het recht van enquête. Met deze wijzigingen veranderde de verhouding tussen de regering en parlement ingrijpend.

Samengevat, de Grondwet van 1848 leverde belangrijke rechtsstatelijke vernieuwingen op. Het gaat hier om vernieuwingen die tot de dag van vandaag tot de essentialia van de Grondwet behoren. De Grondwet van 1848 bracht ook democratisering, de Tweede Kamer werd na 1848 direct verkozen. De Grondwet had vanaf 1848 een democratische functie. Deze functie sluit aan bij de gedachte dat er een volksvertegenwoordiging is die de belangrijkste wetgeving (mede) tot stand brengt.8 Bovendien kan die volksvertegenwoordiging de uitvoerende macht controleren. Toch moeten we deze democratisering wel relativeren, aangezien het hier een censuskiesrecht betrof.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.