Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.5.2:II.5.2 Maatwerk in de bezwaarprocedure?

Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.5.2

II.5.2 Maatwerk in de bezwaarprocedure?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Bestuursorganen hebben veel vrijheid bij de vormgeving van de bezwaarprocedure. Keuzes betreffen met name de vraag of bij de voorbereiding van het besluit op het bezwaar een onafhankelijke externe adviescommissie wordt betrokken en of voorafgaand aan – en daardoor mogelijk in plaats van – de formele procedure wordt geprobeerd door informeel overleg een oplossing te vinden voor het probleem dat aanleiding was voor het maken van bezwaar.

Biedt een bepaalde inrichting van de bezwaarprocedure (meer of minder extern, meer of minder informeel) meer kansen om als zeef te dienen voor de procedure bij de bestuursrechter? Advocaten hebben duidelijke opvattingen over de eisen waaraan goede bezwaarbehandeling moet voldoen. Maar van een duidelijke voorkeur voor de ene of de andere wijze van bezwaarbehandeling is geen sprake.

Een advocaat: ‘Wat ik vooral belangrijk vind, is dat degene die het bezwaar behandelt inhoudelijk goed op de hoogte is en mandaat heeft om iets te regelen. Als een ambtenaar hoort, dan beperkt de hoorzitting zich vaak tot het aanhoren van de bezwaarmaker: vertelt u het maar. Dat is niet genoeg. Je moet met die ambtenaar in gesprek kunnen gaan, je moet kunnen bespreken wat er aan de hand is. Wat is er wel en niet mogelijk, hoe ziet u dit, hoe ziet u dat?’

Dezelfde advocaat: ‘Bezwaarcommissies hebben vaak als nadeel dat ze, als ze constateren dat het primaire besluit gebrekkig is, het daarbij laten en niet doorpakken. Het besluit gaat dan terug naar de vakafdeling. Daar wordt feitelijk besloten hoe het afloopt. Het gaat er om wie de macht heeft om te bepalen wat de beslissing op bezwaar wordt. Met die persoon moet je in gesprek kunnen – maar heel vaak is dat niet zo.’

Veel burgers, aldus een andere advocaat, zeggen dat ze liever worden gehoord door een onafhankelijke commissie dan door een of meerdere ambtenaren. Maar die voorkeur gaat niet heel diep.

‘In een gemeente waar ik veel cliënten heb, wordt in sommige sociale zaken ambtelijk gehoord, in andere door een externe commissie. Ik leg van tevoren uit wat het verschil is. Bijna al mijn cliënten hebben dan liever een commissie. Maar als ze bij de commissie zijn geweest inmiddels niet meer, want je staat daar meestal binnen tien minuten weer buiten en aan de bezwaarmaker zelf wordt bijna nooit wat gevraagd. Bij het ambtelijk horen in dezelfde gemeente gaat het er heel anders aan toe. Ze nemen de tijd, er is meer dan voldoende ruimte voor toelichting, vragen en discussie, beide ambtenaren zijn goed op de hoogte van de zaak. Vaak laten ze doorschemeren wat ze van het bezwaar vinden, maar ik heb altijd het idee dat het door mijn inbreng nog een andere kant op kan en dat alle stukken en uitspraken waar ik mee kom, serieus worden bekeken.’

Vindt het horen plaats door een externe commissie, dan is van cruciaal belang hoe die is samengesteld.

Een advocaat: ‘Ik leg mijn cliënten altijd het verschil uit tussen de begrippen onwettig en onprettig. De rechter, vertel ik dan, kijkt alleen of een besluit onwettig is, maar in de bezwaarprocedure kun je het ook hebben over wat er onprettig aan een besluit is. Je moet dan wel een commissie hebben die daar open voor staat. Mijn ervaring is dat je veel meer hebt aan een commissie waar een ervaren bestuurder in zit die de zaak niet direct door een juridische bril bekijkt dan aan een commissie met drie juristen. Wat mij betreft is één jurist in de commissie voldoende, tenminste, als de secretaris van de commissie ook jurist is.’

Herweijer en Lunsing stellen dat bij de keuze van een bepaalde wijze van bezwaarbehandeling van belang is om welke reden bezwaar wordt gemaakt. Zij onderscheiden vijf motieven voor het maken van bezwaar.1 Bezwaar kan voortkomen uit een informatiebehoefte, het kan de reactie zijn op een administratieve fout, een bejegeningskwestie betreffen, het gevolg zijn van onvoldoende maatwerk of het kan gaan om een principieel geschil.

Overigens is niet steeds zonder meer duidelijk in welke van de vijf categorieën een conflict tussen overheid en burger valt. Zo kan een bezwaar waarvan de ambtenaar denkt dat het een misverstand betreft en dat de bezwaarmaker heeft ingediend omdat hij vindt dat sprake is van een administratieve fout, uiteindelijk een principieel geschil betreffen waar een knoop in moet worden doorgehakt. Een voorbeeld biedt een besluit waarin iemand een bescheiden subsidie krijgt toegekend terwijl hij op een groter bedrag had gerekend. Het bezwaar kan blijken te berusten op informatiebehoefte (als terecht dat kleine bedrag is toegekend), maar het kan ook gaan om een administratieve fout (als de aanvrager recht blijkt te hebben op meer) of om een principieel geschil (als bezwaarmaker en bestuursorgaan het oneens blijven over het juiste bedrag). Omgekeerd is trouwens ook denkbaar dat een bezwaar dat zich aanvankelijk voordoet als een principieel geschil, bij nader inzien een bejegeningskwestie blijkt te betreffen, of om een administratieve fout of een misverstand blijkt te gaan.

Idealiter is de behandeling van elk bezwaar toegesneden op de aard van het probleem dat voor de betreffende burger reden was in het geweer te komen en wordt dat probleem ook opgelost. In de termen van Herweijer en Lunsing: het misverstand wordt uit de wereld geholpen, de administratieve fout wordt hersteld, de lucht geklaard (bij de bejegeningskwestie), er wordt alsnog maatwerk geleverd of de knoop wordt doorgehakt (in het principiële geschil). Herweijer en Lunsing stellen dat, in vergelijking met de procedure bij de rechtbank, de bezwaarprocedure zich beter leent voor bezwaren die voortkomen uit informatiebehoefte, een administratieve fout, bejegening of gebrek aan maatwerk dan voor een principieel geschil.2 De rechter heeft betere papieren als sprake is van een principieel geschil waarin een knoop moet worden doorgehakt. In het verlengde van hun observatie kan worden aangenomen dat bezwaren die principiële kwesties betreffen het beste in een quasi-rechterlijke procedure kunnen worden behandeld, derhalve een procedure met advisering door een externe bezwaaradviescommissie, en de overige bezwaren zo veel mogelijk informeel.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.