II.5.5 Welke aanpak van bezwaren is het meest effectief?

Los van het feit dat de informele aanpak van bezwaren nog maar beperkt wortel schiet, is het de vraag hoe effectief die werkwijze is. Zijn bezwaarmakers tevredener? Daalt het aantal beroepszaken bij de bestuursrechter? Er zijn maar weinig empirische gegevens beschikbaar ter beantwoording van deze vragen. Interessant zijn de uitkomsten van een evaluatieonderzoek uit 2010 naar een aantal experimenten bij gemeenten die hun bezwaarzaken volgens de informele aanpak zijn gaan behandelen.1 Bij die gemeenten werd ingezet op een informele afhandeling van bezwaren. Als die niets opleverde, werd de behandeling van het bezwaar voortgezet met toepassing van de reguliere procedure. Uit het onderzoek blijkt dat toepassing van de informele aanpak bij de onderzochte bestuursorganen in zes op de tien zaken succes heeft: het bezwaar wordt ingetrokken, hetzij omdat het bestuursorgaan aan de bezwaarmaker tegemoet komt, hetzij omdat de bezwaarmaker het besluit alsnog accepteert. Daarnaast blijkt dat de tevredenheid over zowel de uitkomst als de procedure groter is als de informele aanpak is gevolgd dan als het bezwaar uiteindelijk met toepassing van de reguliere procedure is afgedaan.

Het rapportcijfer voor de uitkomst schommelt rond de 8 als het bezwaar met toepassing van de informele aanpak is afgedaan; het bedraagt een schamele 5,1 als het via de reguliere procedure is afgehandeld.2 Bij het zoeken van een verklaring voor dat verschil moet worden bedacht dat als het bezwaar is afgehandeld in de reguliere procedure, de uitkomst doorgaans negatief is voor de bezwaarmaker.3 Weliswaar leidt ook de informele aanpak in een meerderheid van de gevallen niet tot wijziging van het besluit ten gunste van de bezwaarmaker, maar het verschil is dat in die gevallen de bezwaarmaker zijn verlies accepteert (hij trekt zijn bezwaar in) en bij een bezwaar dat via de traditionele procedure is afgehandeld juist niet (hij laat het aankomen op een beslissing op bezwaar).

Ook voor wat betreft de tevredenheid over de procedure scoort de informele aanpak beter dan de reguliere procedure, zij het dat het verschil minder groot is (bij de informele aanpak schommelt het rapportcijfer voor de procedure rond de 7,5, de reguliere procedure scoort een 6).4 Maar ook hier kan de verklaring deels worden gevonden in het feit dat de overgrote meerderheid van de zaken die uiteindelijk wordt afgehandeld in de reguliere procedure, daar terecht is gekomen omdat de informele aanpak geen succes had. Het verbaast dan niet dat de waardering voor de gang van zaken in de procedure relatief laag is. Voor de betreffende bezwaarmakers geldt immers dat het verloop van de procedure niet is wat men er van had verwacht, nu de informele aanpak geen succes had.

Ook al is het niet mogelijk eenduidige conclusies te trekken uit het verschil in waardering tussen de informele en reguliere wijze van behandeling van bezwaren, dat neemt niet weg dat de waardering voor de informele aanpak wel duidelijk hoger is dan de waardering voor de bezwaarprocedure zoals die blijkt uit een in dezelfde periode gehouden onderzoek van De Waard e.a.5 Daarin zijn bij uiteenlopende bestuursorganen bezwaarmakers geïnterviewd die een bezwaarprocedure hadden doorlopen. Geen van die procedures betrof de informele aanpak, zij het dat in een aantal gevallen wel sprake was van elementen daarvan. In het onderzoek zijn zowel bezwaarmakers geïnterviewd die waren gehoord door een of meer ambtenaren, als bezwaarmakers die door een onafhankelijke commissie waren gehoord.

Een opmerkelijke bevinding van het onderzoek is dat een substantieel aantal bezwaarmakers geen idee heeft door wie ze eigenlijk zijn gehoord. Zo dachten veel bezwaarmakers bij de Sociale Verzekeringsbank, waar ambtelijk wordt gehoord, dat ze waren gehoord door een onafhankelijke, externe adviescommissie. Dat bezwaarmakers het niet weten, wil niet zeggen dat het hen niet uitmaakt. Met name het aspect ‘neutraliteit’ blijkt van invloed op het oordeel over de procedure als geheel.6 Andere uitkomsten zijn dat de geïnterviewde bezwaarmakers zich positief tonen over elementen van de procedure met een informeel karakter (zoals telefonisch contact aan het begin van de procedure) en dat bijna de helft van de geïnterviewde bezwaarmakers graag voorafgaand aan de procedure overleg had gehad met de betrokken ambtenaar om een oplossing voor het probleem te vinden.7 Het algemene oordeel over de bezwaarprocedure is opvallend negatief. Van de bezwaarmakers voor wie de uitkomst negatief was, was 75% negatief over de procedure, van de bezwaarmakers voor wie de uitkomst positief was, was 45% negatief over de procedure.

Geen van de beide onderzoeken bevat informatie over de frequentie waarmee bezwaarmakers na afronding van de bezwaarprocedure beroep instellen bij de bestuursrechter. Het zou interessant zijn om te weten of er een verband is tussen de reden waarom bezwaar is gemaakt en de kans dat na het bezwaar een beroepsprocedure bij de rechter volgt en of een informele wijze van behandeling van bezwaren zorgt voor een afname van het beroep op de bestuursrechter. Verondersteld kan worden dat dit laatste het geval is. De reden: de behandeling van het bezwaar zet in op overleg met de bezwaarmakers, gericht op het vinden van overeenstemming. Naarmate de informele aanpak succesvoller is, resteren er minder bezwaarzaken waar de bezwaarmaker moet beslissen of hij de stap naar de rechter wil zetten. Daarnaast zou het interessant zijn meer te weten te komen over de factoren die van invloed zijn op het succes van een informele aanpak van bezwaren.

Een belangrijke conclusie uit de beide onderzoeken is dat voor de waardering van bezwaarmakers van de bezwaarprocedure (en daarmee dus ook voor de kans dat op bezwaar beroep volgt) van belang is dat ze voldoende zijn geïnformeerd over wat de procedure inhoudt en wat hun rol daarin is, dat zij ervaren dat de functionarissen die hun bezwaren behandelen neutraal zijn en dat de procedure de mogelijkheid biedt voor overleg om tot overeenstemming te komen met het bestuursorgaan.

Uit de gesprekken die we in de fase van de voorbereiding van het preadvies hebben gevoerd met een aantal ervaringsdeskundigen komt nog een vierde factor naar voren die van belang is voor de waardering van de bezwaarprocedure. Het betreft de juridische kwaliteit van de bezwaarbehandeling.

Het algemene beeld lijkt dat de kwaliteit van de bezwaarbehandeling in sociale zaken minder is dan die in de overige bezwaarzaken en dat het in sociale zaken bij gemeenten weer minder is dan bij het UWV of de SVB.

Dat bezwaarmakers vaker doorgaan naar de rechter is niet het enige effect van de gebrekkige juridische kwaliteit van de besluitvorming in bezwaar. Een interessante observatie, afkomstig van een advocaat, betreft het verband tussen de kwaliteit van bezwaarbehandeling en de door bezwaarmakers ervaren neutraliteit.

De observatie duidt er op dat de juridische kwaliteit van de bezwaarbehandeling een compensatie kan bieden voor de voorkeur van veel bezwaarmakers voor behandeling van hun bezwaar door een externe adviescommissie boven behandeling door (ambtenaren van) het bestuursorgaan zelf.

Uit gesprekken met ervaringsdeskundigen blijkt voorts dat bij het zoeken naar overeenstemming tussen bezwaarmaker en bestuursorgaan niet alleen van belang is dat de betrokken ambtenaren of commissieleden communicatief vaardig zijn, maar ook dat die voldoende juridische bagage hebben. Dat bevordert dat het zoeken naar overeenstemming of het geven van uitleg resultaat heeft. Maar ook de communicatieve vaardigheden van de bezwaarmaker of diens gemachtigde zijn van belang. Ze kunnen onder omstandigheden zelfs compensatie bieden voor een gebrek aan juridische kennis bij de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan.

Uit het voorbeeld blijkt dat communicatief en juridisch kundig optreden van een (gemachtigde van een) bezwaarmaker in bepaalde situaties compensatie kan bieden voor een gebrek aan juridische kwaliteit bij de overheid.