3.2.1 Recht van amendement

De Tweede Kamer kan haar recht van amendement op verschillende manieren inzetten, wat verschillende rechtsgevolgen oplevert. Ten eerste moet een onderscheid gemaakt worden tussen het amenderen van de inkomsten- en de uitgavenkant van een begrotingsvoorstel.1

Het aanpassen van de inkomstenkant – of het nu gaat om het verhogen, verlagen, toevoegen of schrappen van een inkomstenpost – heeft geen rechtsgevolgen. De begrote ontvangsten zijn immers slechts een schatting. Door de hoogte van deze schatting aan te passen of een inkomstenbron toe te voegen of te schrappen zal in de ogen van de Tweede Kamer een juistere raming ontstaan, maar enig rechtsgevolg heeft dit niet.

Eenzelfde situatie doet zich voor bij een verhoging van de begrote uitgaven. Indien een uitgavenpost wordt verhoogd, is de regering niet verplicht om deze (extra) bestedingen te realiseren. Het instemmen met een begroting levert immers slechts een machtiging op – en geen verplichting – voor de regering om uitgaven te doen tot het niveau dat in de begroting is vastgelegd.

Een verlaging van een uitgavenpost heeft dus wel rechtsgevolgen. In dat geval is de regering immers slechts gerechtigd tot het doen van de uitgaven waarmee de beide Kamers hebben ingestemd.2 Naast het verhogen en verlagen van de inkomsten en uitgaven kan de Tweede Kamer ook het recht van amendement inzetten om begrotingsposten te schrappen, toe te voegen of te splitsen.3 Over de toelaatbaarheid van het toevoegen van begrotingsposten kan overigens worden gediscussieerd, nu de Tweede Kamer ten aanzien van begrotingen geen recht van initiatief heeft, terwijl in het toevoegen van begrotingsposten wel een verkapt initiatiefrecht kan worden gezien.4 Nu de regering bij het toevoegen van een begrotingspost niet verplicht is om daadwerkelijk over te gaan tot uitgaven, staat mijns inziens het ontbreken van het recht van iniatief ten aanzien van begrotingsvoorstellen niet in de weg aan het toevoegen van begrotingsposten.

Het amenderen van begrotingsvoorstellen kent enkele moeilijkheden. Kamerleden zijn voor de uitvoering van aangenomen begrotingsamendementen meer afhankelijk van de regering dan bij reguliere amendementen. Zo bleek uit het bovenstaande al dat slechts een verlaging van een uitgavenpost rechtsgevolgen heeft. Hoewel Kamerleden bij een verhoging van een uitgavenpost de bedoeling zullen hebben dat de regering daaraan meer budget besteedt, hoeft de regering geen consequenties te verbinden aan die verhoging.

Daarnaast kan een aangenomen amendement bij de vaststelling van een begroting enkele maanden later vrij eenvoudig worden teruggedraaid in een suppletoire begrotingswet.5 De Kamer moet hier dan wel zelf mee instemmen. In een motie die de Tweede Kamer in 2002 unaniem aannam, oordeelde zij dat de regering uitsluitend in uiterste gevallen het terugdraaien van amendementen via een suppletoir begrotingsvoorstel zou moeten voorstellen:

Het terugdraaien van amendementen via suppletoire begrotingen is echter nog steeds mogelijk, hoewel uitsluitend met instemming van de Kamer zelf.

Ook zijn Kamerleden afhankelijk van de regering vanwege het belang van de toelichting bij begrotingsamendementen. Hoewel Kamerleden niet verplicht zijn om bij een verhoging van een begrotingspost aan te geven hoe zij aan de benodigde middelen denken te komen, is dit in de loop der jaren wel een politiek gebruik geworden.7 Deze dekking kan gevonden worden door een verlaging binnen hetzelfde begrotingsartikel, binnen die begroting of van een begrotingspost op een andere begroting. Wordt er ruimte gevonden binnen één begrotingsartikel, dan is sprake van een zogeheten ‘plus-min amendement’.8 Een amendement verhoogt en verlaagt in dat geval een artikel met hetzelfde bedrag. Slechts uit de toelichting blijkt vervolgens de bedoeling van de initiatiefnemer om binnen hetzelfde artikel te schuiven met budgetten. Bij een hoger aggregatieniveau van begrotingen zullen zulke amendementen vaker voorkomen.

Het is echter maar de vraag of de regering de toelichting bij een begrotingsamendement zal volgen. Per saldo is immers het totale budget bij het betreffende artikel onveranderd gebleven. Een motie uit 2002, die stelde dat ‘de rol van de Kamer als medewetgever zo moet worden begrepen dat de toelichting op een amendement geacht wordt integraal onderdeel uit te maken van het amendement’, werd door de Kamer aangenomen.9 Ook op dit punt zijn Kamerleden echter nog steeds afhankelijk van de regering voor de uitvoering van amendementen.

Los van deze afhankelijkheid, speelt bij begrotingsamendementen ook het probleem van verplichte uitgaven een belangrijke rol. Aan bepaalde uitgaven kan simpelweg niet ontkomen worden, doordat ze zijn gebaseerd op eerder tot stand gekomen wetten, besluiten of overeenkomsten.10 Dit noemt men ook wel de budgetflexibiliteit: de mate waarin begrotingen nog aangepast kunnen worden. Andersom worden de vaststaande uitgaven wel aangeduid als het ijzeren pakket.11 Zijn er veel juridisch verplichte uitgaven binnen een begroting, dan levert dat feitelijk een beperking van het recht van amendement van de Tweede Kamer op.

Al geruime tijd wordt een percentage van ongeveer 90 procent genoemd voor de mate van verplichte uitgaven binnen de rijksbegroting, hoewel niet geheel duidelijk is waar dit percentage op gebaseerd is.12 In een rapport over het budgetrecht van de Tweede Kamer van april 2015 heeft het BOR van een aantal begrotingen de budgetflexibiliteit in kaart gebracht.13 In 2015 leverde dat juridisch verplichte uitgaven op variërende van 70,1 tot 99,7 procent.14 In het algemeen stelde het BOR dat het percentage juridische verplichte uitgaven hoog is en dat:

Het is daarbij belangrijk om te benadrukken dat een deel van deze uitgaven verplicht zijn op basis van wetten waarmee beide Kamers hebben ingestemd.16 Het BOR stelt vervolgens voor om voortaan als stelregel te hanteren dat 5 of 10 procent van een budget alternatief aanwendbaar moet zijn.17

Door de hoge mate van verplichte uitgaven blijft er minder ruimte over voor de Tweede Kamer om begrotingen te amenderen. In hetzelfde rapport heeft het BOR een overzicht opgesteld van alle begrotingsamendementen in de periode 2002-2015.18 Het BOR heeft daarbij zowel gekeken naar het aantal amendementen per begroting, het aantal aangenomen amendementen als de bedragen die met de aangenomen amendementen zijn gemoeid.

Qua aantallen telde het BOR gemiddeld 88 amendementen per begrotingsjaar, waarvan 23 procent werd aangenomen.19 Het aantal amendementen verschilde behoorlijk per jaar en ook tussen begrotingen is veel verschil te zien. De begrotingen van VWS en OCW blijken vaak goed voor veel amendementen.

Gelet op de financiële impact van amendementen, concludeerde het BOR dat jaarlijks gemiddeld 0,11 procent van de totale rijksuitgaven via het recht van amendement worden verschoven.20 Dit betekent dat 99,89 procent van de rijksbegroting dus ongewijzigd door de Tweede Kamer wordt aanvaard.

Het BOR nuanceerde deze conclusie echter direct. Wordt immers rekening gehouden met de juridisch verplichte uitgaven (ervan uitgaande dat die ongeveer 90 procent van alle rijksuitgaven beslaan) en uitsluitend gekeken naar het daadwerkelijk amendeerbare deel van de rijksbegroting, dan blijft een percentage van ruim 1 procent over aan bestedingen die via amendementen een alternatieve bestemming krijgen.21 Daarnaast heeft de Tweede Kamer natuurlijk niet alleen via het recht van amendement, maar ook op andere wijze invloed op de totstandkoming van begrotingen.22 Deze terechte nuanceringen doen mijns inziens echter geen afbreuk aan de algemene conclusie dat een zeer groot deel van de rijksbegroting onveranderd door de Tweede Kamer heen komt.