10.1.2 Memorie van toelichting

De nieuwe bepaling beoogt de burgerschapsopdracht te verduidelijken door meer richting te geven het formuleren van een gemeenschappelijke kern aan kennis, vaardigheden en houdingen die scholen moeten bijbrengen voor de toekomstige verbinding met en participatie in de samenleving.1 Het bestuur dient daarnaast te zorgen voor een veilige schoolcultuur.2 ‘Het is hiermee voor scholen duidelijker dat zij een eigen invulling mogen geven aan de zorgplicht voor de schoolcultuur en het is hiermee voor de inspectie duidelijker waar het toezicht op ziet’, aldus de regering.3 Tot nu toe kon de inspectie niet met scholen in gesprek gaan over de burgerschapsvorming, omdat deze alleen waren aan te spreken op het volledig achterwege laten ervan.

Met de Raad van State, de Onderwijsraad en de WRR beschouwt de regering de kernwaarden van de democratische rechtsstaat, inclusief de mensenrechten, en een daarbij passende houding als een verbindende factor tussen de burgers, als de kern van kwalitatief goed burgerschapsonderwijs. Met het oog hierop is het wetsvoorstel ingericht, waarbij er wel ruimte is voor een schooleigen invulling.4 Het voorstel wil het toerusten van de leerlingen met de basisprincipes van de democratische rechtsstaat wettelijk vastleggen.5 Volgens de regering moet het leren over de democratie en de democratische rechtsstaat reeds beginnen op de basisschool. De regering wil daarom de scholen verplichten om aandacht te besteden aan bepaalde competenties, namelijk democratische kennis, vaardigheden en houdingen.6

De regering wil met een stelselmonitor in kaart gaan brengen wat scholen aan burgerschapsvorming doen, en scholen op onvoldoende burgerschap gaan aanspreken. Dat kan de nodige spanningen geven met de vrijheid van scholen om een eigen invulling te kunnen geven aan burgerschapsonderwijs.

De algemene doelbepaling van de burgerschapsopdracht dient - aldus de regering - verhelderd te worden, en de opdracht tot het bijbrengen van de kernwaarden van de pluriforme democratische rechtsstaat en de bevordering van actief burgerschap en sociale cohesie dient een meer verplichtend karakter te krijgen, met een gemeenschappelijke kern.7 De diverse burgerconcepten, van communitaristisch (deel van (waarden)gemeenschap en deugdzaam handelen voorop), liberaal (individualiteit en vrijheid benadrukkend) tot republikeins (politieke participatie vanuit het algemeen belang) komen deels terug in de algemene, breed gedragen waarden, waarop onze rechtsstaat en samenleving zijn gebaseerd. Menselijke waardigheid is daarbij de overkoepelende kern die tot uitdrukking wordt gebracht in vrijheid, gelijkwaardigheid8 en solidariteit.9 Parallel aan het wetsvoorstel loopt (de voortzetting van) het project Curriculum.nu, dat zal moeten uitmonden in op burgerschapsvorming gerichte leergebieden en/of vakken met kerndoelen en eindtermen.10

Het openbaar en bijzonder onderwijs moet aandacht besteden aan burgerschapsvorming. Bijzondere scholen kunnen hieraan een eigen invulling geven, al is de vrijheid van richting en de pedagogische autonomie daarbij niet onbegrensd.11 Aan het wetsvoorstel liggen onder meer de bevindingen van het SCP-rapport Gedeelde waarden in een weerbare democratie (2016) ten grondslag. De kennis over de diversiteit in de samenleving, over de waarden als gelijkwaardigheid, non-discriminatie en andere gedeelde waarden - ongeacht ieders achtergrond - en de bevordering van de sociale cohesie zijn kernpunt van de burgerschapsopdracht.12 Met name het discriminatieverbod stelt daarbij aan de onderwijsvrijheid grenzen.13 Aldus wordt beoogd een veel dwingender zorgplicht – met weliswaar ruimte voor de schooleigen invulling van het bevoegd gezag – vastgelegd dan de oorspronkelijke bepaling toe-laat.14

Burgerschapsvorming en docentondersteuning moeten in het schoolplan zijn uitgeschreven, zowel wat betreft de uitvoering van de wettelijke opdracht als de schooleigen invulling daarvan.15 In de schoolgids dienen de hoofdlijnen van en verantwoordelijkheden voor burgerschapsvorming opgenomen te zijn.16 Nieuw is dat de opdracht zal gaan gelden voor alle – al dan niet bekostigde – scholen.17 De overheid bewaakt met dit onderwijs op stelselniveau het publieke belang van de constitutionele orde.18 De vrijheid van onderwijs (artikel 23 Gw) is het uitgangspunt bij de formulering van de burgerschapsopdracht, hetgeen met zich meebrengt dat de scholen de ruimte hebben om daaraan zelf inhoud en vorm te geven.19

Tegelijkertijd is die vrijheid niet onbegrensd en stelt de burgerschapsopdracht (artikel 8 Wpo), als deugdelijkheidseis annex bekostigingsvoorwaarde, serieuze grenzen. Verus en VGS menen dan ook dat met de voorgestelde opdracht niet voldoende terughoudendheid is betracht, en dat deze opdracht met de onderwijs vrijheid in strijd is.20

De regering acht het onvoldoende om ‘wat’ aan burgerschapsvorming te doen. Leerlingen moeten opgroeien tot maatschappelijk en politiek burger, voor wie niet alleen de kennis van de beginselen van de democratische rechtsstaat en de mensenrechten essentieel is21, maar ook het daadwerkelijke respect voor die beginselen (artikel 8 lid 1a Wpo). Bovendien moeten de competenties voor actief burgerschap de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme samenleving (artikel 8 lid 3b Wpo). Ten slotte dient een veilige schoolcultuur de leerlingen te stimuleren om actief te oefenen met de omgang met deze waarden (artikel 8 lid 3a Wpo).22