4.2.2.2 De bewijsvoeringslast

Het uitgangspunt voor de verdeling van de bewijsvoeringslast in verband met asielaanvragen is in Nederland neergelegd in artikel 3.111 lid 1 Vb 2000. Het betreft de Nederlandse omzetting van artikel 4, eerste lid, Definitierichtlijn waarin is bepaald dat ‘bij de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning […] door de vreemdeling in persoon alle gegevens [worden] verstrekt waaronder begrepen de relevante documenten, op basis waarvan in samenwerking met de vreemdeling beoordeeld kan worden of er een rechtsgrond voor verlening van de vergunning aanwezig is’. De verantwoordelijkheid voor het verstrekken van gegevens ligt dus primair bij de asielzoeker, maar wordt gedeeld met de beslissingsautoriteit.1 Dit uitgangspunt komt overeen met het systeem van de Awb dat ik in het eerste deel van dit hoofdstuk heb beschreven. Het is niet verwonderlijk dat voor dit uitgangspunt gekozen is. De asielzoeker is immers de enige die weet wat hem is overkomen.2 Daarnaast is de asielzoeker degene die aan de IND vraagt een beslissing te nemen. Hij draagt dus in beginsel de bewijslast en het is dus in eerste instantie aan hem het relevante bewijs aan te voeren. Dit is in overeenstemming met zowel jurisprudentie van het EHRM3 als het Handbook van de UNHCR.4 Deze verantwoordelijkheid reikt echter niet zover dat de asielzoeker de verantwoordelijkheid voor de bewijsvoering alleen draagt. Hij deelt deze verantwoordelijkheid met de IND.5 Als de asielzoeker een begin van bewijs levert, is het aan de staat om eventuele twijfel over dat bewijs te weerleggen. Doet de staat dit niet, dan moet de IND uitgaan van een bewijsvermoeden. Een goed voorbeeld vormt de zaak van R.C. tegen Zweden. In die uitspraak had een arts verklaard dat de littekens van een asielzoeker waren veroorzaakt door marteling. De arts was geen expert in het herkennen van littekens. Toch nam het EHRM aan dat het aan de staat was om eventuele twijfels over de oorzaak van de verwondingen weg te nemen. Het EHRM overwoog:

Sindsdien heeft het EHRM zijn visie op de bewijslastverdeling verder aangescherpt. In de zaak I. tegen Zweden maakte het EHRM bijvoorbeeld duidelijk dat zelfs wanneer het asielrelaas ongeloofwaardig is, het aan de staat is om te onderzoeken welk risico een asielzoeker loopt vanwege zichtbare littekens, ongeacht hoe die littekens zijn ontstaan.7

Meer handvatten voor het bepalen van de verdeling van de bewijsvoeringslast worden geboden door het Unierecht. Het hierboven genoemde artikel 4 van de Definitierichtlijn en artikel 41 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest) geven de Unierechtelijke eisen voor de beoordeling van feiten en omstandigheden bij het behandelen van een asielaanvraag. Uit het beginsel van goed bestuur, dat is neergelegd in artikel 41 Handvest, vloeit voort dat iedereen recht heeft op een onpartijdige en billijke behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn.8 Dit betekent, aldus het tweede lid, dat iedereen dient te worden gehoord, voordat een nadelige maatregel wordt genomen en dat er toegang tot het dossier moet worden verleend met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim. De beslissingsautoriteit heeft op basis van dit artikel de plicht om haar beslissingen met redenen te omkleden. In artikel 10, derde lid van de herziene Procedurerichtlijn is bepaald dat de lidstaten erop moeten toezien dat de beslissingen van de beslissingsautoriteit over verzoeken om internationale bescherming zijn gebaseerd op een deugdelijk onderzoek. In dit kader moeten de lidstaten onder meer zorgen voor de mogelijkheid voor het personeel dat de verzoeken behandelt en daarover beslist, om telkens wanneer dat nodig is, advies te vragen van deskundigen over specifieke kwesties. In medische kwesties is dit zelfs geëxpliciteerd in artikel 18 Procedurerichtlijn, waarin de plicht voor de beslissingsautoriteit is opgenomen om een medisch onderzoek te regelen, of de verzoeker in staat te stellen om dit te regelen, uitgevoerd door gekwalificeerde beroepsbeoefenaars als de beslissingsautoriteit dit relevant acht voor de behandeling van het asielverzoek.

De betekenis van de in artikel 4 Definitierichtlijn neergelegde samenwerkingsplicht is door het HvJ EU verder uitgewerkt in de zaak M.M. tegen Ierland. 9Het HvJ EU beantwoordde in deze zaak prejudiciële vragen van de Ierse rechter en oordeelde dat de beoordelende instantie alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig moet onderzoeken en dat met de verzoeker moet worden samengewerkt om alle elementen die het verzoek kunnen staven te verzamelen.10 Het HvJ EU onderscheidde in dat proces twee fases, de feitenvaststelling en de beoordeling van die feiten. De samenwerkingsplicht geldt volgens het HvJ EU alleen voor de fase van feitenvaststelling. Volgens Advocaat-Generaal Bot, zoals blijkt uit zijn conclusie in de zaak M. tegen Ierland, betekent het begrip samenwerking immers dat beide partijen samen werken aan een gemeenschappelijk doel, namelijk de beoordeling van de relevante elementen.11 De verzoeker is degene die in de visie van Bot de procedure inleidt. Hij is tevens de enige die zijn persoonlijke achtergrond evenals de context ervan concreet kan uiteenzetten en de eerste nuttige inlichtingen kan verstrekken. De verzoeker dient daarnaast mee te werken aan de procedure door op een bepaalde datum persoonlijk te verschijnen, door de documenten en de voorwerpen die in zijn bezit zijn en die relevant zijn voor de behandeling van de aanvraag te overhandigen en door te aanvaarden dat zijn verklaringen worden geregistreerd.12

De lidstaat heeft aan de andere kant ook verplichtingen. Bot geeft hiervoor als reden de moeilijkheden die de asielzoeker kan ondervinden bij het vergaren van bewijsmateriaal.13 Daarnaast dient de lidstaat rekening te houden met de psychosociale noodsituatie waarin de asielzoeker zich kan bevinden en met de mogelijkheid dat de asielzoeker bij het ontvluchten van zijn land slechts het strikte minimum aan spullen heeft kunnen meenemen en dus niet beschikt over identiteitsdocumenten of schriftelijk materiaal dat zijn verklaringen kan ondersteunen.14 Het HvJ EU lijkt aan te sluiten bij de overwegingen van Bot en overweegt dat de lidstaat met de verzoeker moet samenwerken om alle informatie te verzamelen die het verzoek kan staven.15

Zoals we hierboven hebben gezien, zijn de verantwoordelijkheden in het kader van de feitenvaststelling in het Nederlandse bestuursrecht ook verdeeld tussen de aanvrager van beschikking en het bestuur.16 De asielzoeker heeft op grond van artikel 4:2, tweede lid, Awb een informatie- en medewerkingsplicht. Op het bestuur rust op grond van artikel 3:2 Awb een onderzoeksplicht. Deze plicht houdt in dat het aan de beslismedewerker is om uit eigen beweging de kennis te vergaren die nodig is voor het uitoefenen van zijn bevoegdheid. In overweging 66 van de uitspraak M.M. tegen Ierland geeft het HvJ EU iets meer houvast met betrekking tot de vraag in welke gevallen de beslissingsautoriteit verantwoordelijk is voor de feitenvaststelling. Het HvJ EU overwoog: ‘bovendien heeft een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker’. Het HvJ EU legt dus een onderzoeksplicht bij de lidstaat, als de lidstaat beter in staat is om bepaalde documenten te verkrijgen dan de asielzoeker. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedoeld op landeninformatie en bijvoorbeeld gegevens uit informatiesystemen van andere overheidsdiensten (zoals de Basisregistratie Personen (BRP) of European Dactyloscopy EURODAC).

Het eerder besproken Nederlandse bestuursrecht geeft meer handvatten om te bepalen wanneer een bestuursorgaan een deel van de bewijsvoeringslast moet overnemen. Als we bovenstaande vraag vertalen naar het begrippenkader van het bestuursrecht ziet deze op de vraag waar de informatieplicht van de asielzoeker stopt en de onderzoeksplicht van de IND begint. De informatieplicht van de asielzoeker wordt door twee belangrijke criteria beperkt. Van hem kan alleen worden verwacht dat hij de gegevens levert die voor de behandeling van de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Wanneer de asielzoeker deze gegevens heeft overgelegd, kan de IND onder omstandigheden toch gehouden zijn om een deel van de bewijsvoeringslast te dragen. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarin de IND al beschikt over de gegevens of dat de feiten in het ‘bewijsdomein’ van het bestuursorgaan liggen doordat ze bijvoorbeeld bij een ander bestuursorgaan makkelijk zijn op te vragen door de beslismedewerker en niet door de asielzoeker. Ook de aard van de gegevens en de aard van de bestuursbevoegdheid zijn van belang om te bepalen of het aan de IND is om zelf bewijs te verzamelen.

Daarnaast geeft het bestuursrecht aanwijzingen om te bepalen wanneer het bestuur verplicht is om aan zijn onderzoeksplicht te voldoen door advies te vragen aan een deskundige. Het is daarvoor met name van belang of bij de besluitvorming gegevens moeten worden beoordeeld die slechts door een deskundige gefundeerd kunnen worden beoordeeld.17 Het belang dat de asielzoeker heeft bij het inwinnen van advies, de praktijk van het bestuursorgaan ten aanzien van het inwinnen van advies en het mogelijke tijdverlies en de kosten die zijn gemoeid met het inschakelen van een adviseur zijn ook relevant.18 Er zijn dus wel degelijk gevallen waarin de beslismedewerker kan worden verplicht tot het instellen van onderzoek. Het laten verrichten van deskundigenonderzoek kan derhalve op grond van het algemeen bestuursrecht niet in alle gevallen worden beschouwd als een aan de asielzoeker verleende gunst. In sommige gevallen is de IND hiertoe verplicht.

De samenwerkingsplicht brengt tevens tot uitdrukking dat de IND de asielzoeker moet begeleiden bij zijn aanvraag. Hierbij moet de IND rekening houden met de situatie dat de asielzoeker waarschijnlijk niet in staat is te beoordelen of zijn aanvraag voldoet aan de beschermingsgronden, of niet (meteen) het voor de behandeling van het onderzoek (meest) geschikte bewijsmateriaal kan overleggen. Op grond van artikel 3:2 Awb heeft de IND de plicht om de vreemdeling in te lichten over de omvang van de bewijslast en de wijze waarop de hij hieraan kan voldoen. Dit is verder uitgewerkt in artikel 38, tweede lid VW 2000, waarin staat dat:

De IND heeft met andere woorden een begeleidingsplicht. De samenwerkingsplicht en de begeleidingsplicht lijken sterk op elkaar. Op grond van de begeleidingsplicht dient de IND het onderzoek naar de feiten te dirigeren. Deze plicht kan worden ingevuld door middel van het geven van voldoende voorlichting en het horen van de vreemdeling. In de zaak ‘Winterbewaarprei’ oordeelde de ABRvS dat het bestuursorgaan een aanvraag niet kan afwijzen op basis van het ontbreken van bewijsstukken, als het bestuursorgaan niet eerst om die stukken heeft verzocht.19 Daarnaast moet het bestuur voldoende gelegenheid bieden om het bewijsmateriaal te verstrekken.

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)20 is uitgebreid ingegaan op deze plicht in haar advies over de geloofwaardigheidsbeoordeling en wijst erop dat het in dit verband voor de asielzoeker van belang is dat Vluchtelingenwerk Nederland, de advocaat van de asielzoeker en de IND tijdige en volledige voorlichting geven over wat van hem wordt verwacht.21 De begeleiding die in het kader van de samenwerkingsplicht wordt geboden, beperkt zich volgens de ACVZ niet tot het geven van voorlichting voorafgaand aan de start van de asielprocedure, maar houdt ook nadere verplichtingen in voor hoor- en beslismedewerkers van de IND.22 Op grond van deze plicht kan van de hoormedewerker worden verwacht dat hij open staat voor de persoonlijke en culturele omstandigheden die het relaas van de asielzoeker mede kleuren. De hoormedewerker moet daarnaast tijdens de gehoren de asielzoeker direct wijzen op mogelijke lacunes, tegenstrijdigheden of ongerijmdheden in zijn relaas en er zich tegelijkertijd bewust van te zijn dat zijn eigen perceptie eraan in de weg kan staan het relaas direct goed te begrijpen. Daarnaast moet de hoormedewerker volgens de ACVZ de asielzoeker zo vroeg mogelijk wijzen op het ontbreken van documenten die nodig zijn voor de beoordeling van zijn verzoek. De asielzoeker moet vervolgens de tijd en gelegenheid krijgen om die documenten alsnog over te leggen of om te verantwoorden waarom hij daartoe niet in staat is.

Ook van beslismedewerker van de IND wordt een open houding verwacht bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. Dit houdt volgens de ACVZ in dat doelredeneringen uit den boze zijn en zelfs dat de beslismedewerker, zo nodig, verschillende scenario’s nagaat. Daarbij is het aan de beslismedewerker om de correcties en aanvullingen op het verslag van de gehoren en de zienswijze op het voornemen kritisch en constructief bij zijn beoordeling te betrekken. Van de beslismedewerkers wordt tevens verwacht dat zij in het besluit gestructureerd en helder gemotiveerd vermelden welke elementen tot de kern van het relaas behoren, welke elementen naar hun oordeel geloofwaardig zijn en welke niet. Vervolgens moet uit het besluit blijken welk gewicht aan de individuele elementen in onderlinge samenhang wordt toegekend en waarom het geheel daarvan leidt tot het besluit een aanvraag af te wijzen.

Strik betoogt in haar noot bij een uitspraak van de ABRvS uit 2007 dat de samenwerkingsplicht veel meer dan in de praktijk het geval is, vraagt om een interactief proces, waarin verschillende contactmomenten tussen de vreemdeling en IND zijn opgenomen.23 Daardoor zou de IND ook in staat worden gesteld om openheid te geven over alle aspecten van het beoordelingsproces: over de relevantie van de aangevoerde informatie, documenten en argumenten, over ontbrekende en aanwezige informatie. Vervolgens zou de IND met de vreemdeling moeten overleggen hoe en wanneer hij het nodige bewijs zou kunnen leveren en hoe de IND hem daarin kan bijstaan. Battjes gaat minder ver, maar betoogt wel dat het van belang is dat de vreemdeling daadwerkelijk de gelegenheid krijgt om de in het voornemen genoemde gebreken te herstellen. Dit lijkt in lijn met de in paragraaf 3.1.3.1. genoemde ‘Winterbewaarprei’uitspraak. De richtlijn geeft volgens Battjes geen aanknopingspunten om te concluderen dat de IND gehouden zou zijn om een deel van het bewijs te verzamelen.24 Wel moet de IND er in ieder geval voor zorgen dat de asielzoeker weet wat hij moet bewijzen, hoe hij dit kan bewijzen en hij moet de asielzoeker voldoende gelegenheid geven om het bewijs ook daadwerkelijk te kunnen verzamelen. Het is daarbij onvoldoende om slechts voorafgaand aan de asielprocedure hierover algemene informatie te verstrekken en om de asielzoeker kort voordat zijn aanvraag wordt afgewezen op de hoogte te stellen van de redenen daarvoor.