9.3.1 Recht op onderwijs in de nationale context

Het derde argument voor burgerschapsvorming komt voort uit de (inter)nationale rechtsnormen en -beginselen. Ten eerste is er het mensenrecht en grondrecht op onderwijs. Voor de legitimatie van burgerschapsvorming is relevant dat het recht op onderwijs niet met zoveel woorden in artikel 23 Gw staat, maar hieruit door interpretatie is af te leiden.1 Drop acht evenwel het recht op onderwijs in artikel 23 Gw vastgelegd voor de leerplichtige leerlingen.2 Coomans ziet redenen om het recht op onderwijs uit artikel 23 Gw af te leiden.3 Ook Kortmann ziet in artikel 23 Gw de waarborg voor de onderwijsvrijheid, deels ook voor het recht op onderwijs en voor de aanspraak op een gelijke bekostiging van het openbaar en bijzonder onderwijs.4 Meuwissen is ervan overtuigd dat het recht op onderwijs voortvloeit uit artikel 23 Gw.5 Het recht op openbaar onderwijs is gecodificeerd (artikel 23 lid 3 Gw) en geborgd door de garantiefunctie van dit onderwijs (artikel 23 lid 4 Gw).6 De openbare school mag leerlingen op grond van de artikelen 1, 3 en 23 lid 3 Gw (levensbeschouwelijke neutraliteit) niet selecteren op religieuze criteria. Het recht op openbaar onderwijs is expliciet in artikel 23 lid 4 Gw gecodificeerd: ‘Er wordt van overheidswege voldoende openbaar onderwijs gegeven’. Een recht op gelijke toegang tot het onderwijs is afleidbaar uit artikel 7 lid 1 Awgb.

In 2021 is door De Hoop (PvdA) een initiatiefwetsvoorstel ingediend over het codificeren van het recht op onderwijs - met het oog op de vergroting van de kansengelijkheid in het onderwijs - in artikel 23 Gw.7 Het voorstel is om aan de uitgangspunten opdrachten toe te voegen voor de wetgever: naast een recht op onderwijs, een acceptatieplicht en gelijke kansen ook een volledige ontplooiing en een burgerschapsopdracht. In par. 11.3 ga ik nader op dit initiatief in.

Uitgaande van een historische en grammaticaal-systematische interpretatie van artikel 23 Gw8 kan daaruit het recht op onderwijs (zie par.9.3.1) en het ouderlijke keuzerecht worden herleid.9 Meuwissen stelt dat de bepaling over de aanhoudende zorg van de overheid voor het onderwijs in artikel 23 lid 1 Gw ertoe strekt ieders recht op onderwijs te concretiseren (aldus ook artikel 2 Eerste Protocol EVRM).10 Mentink & Sperling zien het bestaan van het ouderrecht (vrijheid van ouders tot schoolkeuze) voor de grondwetgevers van 1848 en 1917 als vanzelfsprekend, als ware het een natuurrecht.11 Wie bij de interpretatie van artikel 23 Gw meer de nadruk legt op het recht op onderwijs zal, volgens De Boer, ‘de beperkingen van de onderwijsvrijheid ter bescherming van het leerlingbelang eerder aanvaardbaar achten’.12

De teleologische interpretatiemethode - die een beroep doet op het doel, de strekking of de ratio van de regeling - is, gezien de maatschappelijke trends, voor de toekomst van betekenis.13 De teleologische of dynamische methode kan uitkomst bieden als de grammaticale en historische methode door actuele omstandigheden en eigentijdse behoeften onvoldoende soelaas bieden.14 De grondwetgever acht weliswaar ‘de traditioneel gehanteerde historische interpretatiemethode richtinggevend’15, maar waar deze door maatschappelijke trends onvoldoende sturing biedt, moeten andere methoden aan bod komen.

Het recht op onderwijs bestaat uit drie elementen: voorziening in funderend onderwijs, in onderwijs voor (gehandicapte en allochtone) minderheidsgroepen en in bescherming tegen ongelijke behandeling en discriminatie (artikel 23 Gw).16 Hoewel het recht op onderwijs niet met zoveel woorden in de Grondwet is gecodificeerd17, geeft artikel 23 daarvoor een basis in de zin van het recht van de ouders (ouderrecht of connexe recht) voor de keuze van de school voor hun kinderen.18 Uit par.9.3.2 blijkt dat Drop, Coomans en Meeuwissen het recht op onderwijs in artikel 23 Gw lezen. Noorlander pleit ook op grond van rechtszekerheid voor de codificatie van het recht op onderwijs, naast het grondrecht van de (aanspraak op) openbaar onderwijs.19 Een sleutelrecht, als het recht op onderwijs, behoort in de Grondwet, ‘los van de codificatie in het internationale recht’, stelt Noorlander.20

Het recht op onderwijs waarborgt en legitimeert de vrije keuze van ouders voor een school die overeenkomt met hun godsdienst of levensovertuiging.21 In de bewoordingen van Zoontjens is het recht op onderwijs ‘het onbelemmerde recht van het individu het onderwijs, en dus ook burgerschapsvorming, te genieten dat bij hem past’.22 Vlemminx komt voor artikel 23 lid 2 Gw tot een verdragsconforme interpretatie van de bepalingen in internationale verdragen, met als conclusie dat ouders de primaire dragers zijn van de vrijheid van onderwijs.23 Hierop ga ik in par.11.6 nader in.

De staat moet zorgdragen voor het onderwijs (instructienorm) (artikel 23 lid 1 Gw). Deze zorgplicht bestaat uit het verschaffen van informatie en kennis, en vorming in de kernwaarden van de democratische rechtsstaat en de basisnormen van de plurale samenleving. De normatieve werking van het eerste lid van artikel 23 Gw is volgens Mentink en Vermeulen overigens zwak: ‘Burgers kunnen er geen directe aanspraken aan ontlenen vanwege de middellijke rechtswerking’.24 Noorlander voegt er wel aan toe, dat ‘extreme indoctrinatie in ieder geval uit den boze is’.25 Iedere indoctrinatie acht ik gezien de constitutionele traditie strijdig met artikel 23 Gw.26 Ik sta zo'n waardenoverdracht niet voor, omdat deze inbreuk maakt op de beginselen en kernwaarden van de democratische rechtsstaat.