De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.6.4:II.6.4 Een tijdige indiening of aanhangigmaking in tweede lezing

De grondwetsherzieningsprocedure (SteR nr. 52) 2021/II.6.4

II.6.4 Een tijdige indiening of aanhangigmaking in tweede lezing

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In hoofdstuk 3, par. 8 en hoofdstuk 5, par. 6 heb ik aangegeven dat het is voorgekomen dat de indiening of de aanhangigmaking niet spoedig plaatsvindt na het aantreden van de nieuwe Tweede Kamer. Het komt voor dat de oorspronkelijke initiatiefnemer na de ontbindingsverkiezingen niet meer in de Tweede Kamer zit of niet meer achter het voorstel staat. Artikel 137 Gw biedt geen oplossing voor het geval dat de indiening of aanhangigmaking van het voorstel in tweede lezing achterwege blijft, terwijl een overwegingsplicht bestaat. Welke opties bestaan hier om te verzekeren dat de indiening of aanhangigmaking van een voorstel in tweede lezing direct plaatsvindt?

Een eerste mogelijkheid is de indiening van rechtswege.1 Het voordeel hiervan is dat het voorstel automatisch is ingebracht in tweede lezing. Het nadeel is dat er dan nog geen aanspreekpunt is tijdens de behandeling van het voorstel, want onduidelijk is wie het voorstel zal gaan verdedigen en/of toelichten. Hier kan de Voorzitter van de Tweede Kamer een rol vervullen om daarover helderheid te krijgen.2 Het elegante van deze eerste mogelijkheid is dat noch de regering verplicht is om het wetsvoorstel in te dienen, noch een lid van de Tweede Kamer het voorstel aanhangig heeft te maken.

In zijn voorlichting gaf de Raad van State een tweede mogelijkheid voor het voorkomen van vertraging. De Raad van State doet de suggestie om een bepaling in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer op te nemen waarbij de Voorzitter – ambtshalve - tot ‘indiening’ heeft over te gaan:

‘Om zeker te stellen dat initiatiefvoorstellen altijd tijdig worden ingediend, zou in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen worden bepaald dat initiatiefvoorstellen in tweede lezing op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer (ambtshalve) worden ingediend door de Voorzitter van de Tweede Kamer. De Voorzitter zou in het Reglement van Orde tevens kunnen worden belast met het aanhangig maken van het voorstel bij de Afdeling advisering van de Raad van State, onmiddellijk nadat het voorstel is ingediend.’ 34

Minister Ollongren bepleitte deze opzet in haar brief van februari 2019.5 Er kleven in mijn ogen enkele kanttekeningen aan deze opzet.

De Voorzitter van de Tweede Kamer heeft allereerst niet de bevoegdheid om een wetsvoorstel aanhangig te maken. Het voorzitterschap is een rol die een Kamerlid kan uitoefenen. Kamerleden hebben de bevoegdheid om een wetsvoorstel aanhangig te maken en zijn daarin vrij. Deze plicht om een voorstel aanhangig te maken staat op gespannen voet met de onafhankelijkheid van een lid van de Tweede Kamer. Het gaat in artikel 82 Gw bovendien om een initiatiefrecht en niet om een plicht.

Idealiter dient de Voorzitter van de Tweede Kamer zich neutraal op te stellen. Zij kan alleen daarom al niet goed de toelichting op en verdediging van het voorstel op zich nemen.6 Het verplicht aanhangig maken op zichzelf beschouwd verhoudt zich meen ik nog wel met deze neutraliteit. Overigens moet ik deze neutraliteit wel nuanceren. Het voorzitterschap van de Tweede Kamer wordt uitgeoefend door een partijpoliticus die meestemt over voorstellen.

Dan is er nog een derde mogelijkheid. De Werkgroep herziening Reglement van Orde opperde de volgende mogelijkheid. Deze werkgroep ging uit van de volgende bepaling:

‘1.

De fracties en groepen van de leden die in de Eerste Kamer een initiatiefwetsvoorstel hebben verdedigd dat is bekendgemaakt als wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, dragen zorg dat bij aanvang van de eerstvolgende zitting na die bekendmaking een wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet aanhangig wordt gemaakt.

2.

Indien het betrokken wetsvoorstel niet binnen zes weken na de aanvang van de zitting aanhangig is gemaakt, roept de Voorzitter de leden van de Kamer in een vergadering op het voorstel aanhangig te maken. Indien niet binnen twee weken aan de oproep gehoor wordt gegeven, verzoekt de Voorzitter de regering het betrokken wetsvoorstel in te dienen.’7

Bij een initiatiefvoorstel heeft de Voorzitter van de Tweede Kamer op basis van dit voorstel alleen een coördinerende rol. Die rol past haar beter dan een rol als aanhangigmaker. Een nadeel is dat er sprake kan zijn van een tijdsverlies van enkele weken. Een voordeel van dit systeem is wel dat meteen duidelijk is wie de toelichting en verdediging op zich zal nemen.

Alles overwegende lijkt de eerste mogelijkheid in mijn ogen het meest geschikt te zijn, aangezien deze een snelle aanvang van de tweede lezing verzekert, zonder dat de Voorzitter van de Tweede Kamer daarbij een voorstel aanhangig moet maken. De Voorzitter kan in dit eerste model altijd nog een rol vervullen om de eerste fase van het wetgevingsproces in tweede lezing spoedig en ordentelijk te laten verlopen. In dit eerste model kan hij of zij kan bij een initiatiefvoorstel vragen aan de leden van de Tweede Kamer wie de verdediging op zich zal nemen.

De Werkgroep voor een nieuw Reglement van Orde heeft uiteindelijk gekozen voor de tweede optie, waarbij de Voorzitter van de Tweede Kamer het voorstel ambtshalve aanhangig maakt. 8 Dit voorstel is inmiddels aangenomen worden door de Tweede Kamer. De tekst van artikel 9.30 RvOTK luidt nu als volgt:

‘1.

De fracties en groepen van de leden die in de Eerste Kamer een initiatiefwetsvoorstel hebben verdedigd dat is bekendgemaakt als wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, dragen zorg dat zo spoedig mogelijk na die bekendmaking een wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet aanhangig wordt gemaakt.

2.

Indien het betrokken wetsvoorstel niet op grond van het eerste lid aanhangig wordt gemaakt, maakt de Voorzitter het uiterlijk op de laatste dag van de zitting waarin de bekendmaking plaatsvond ambtshalve aanhangig.

3.

Het wetsvoorstel kan pas na aanvang van de eerstvolgende zitting in handen van een commissie worden gesteld.’

Om bovengenoemde reden (zie onder de tweede optie) staat dit model op gespannen voet met artikel 82 Gw.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.