Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/7.3.5:7.3.5 Regels in het bestemmingsplan: bouwregels, omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en gebruiksverboden

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/7.3.5

7.3.5 Regels in het bestemmingsplan: bouwregels, omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en gebruiksverboden

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de vorige paragraaf is gesteld dat het onder bepaalde voorwaarden mogelijk is om in een bestemmingsplan regels ten behoeve van de bescherming van een Natura 2000-gebied op te nemen. Dit kan worden bereikt met behulp van bouwregels, een vergunningplicht voor het uitvoeren van bepaalde werken (geen bouwwerken zijnde) en werkzaamheden, en met behulp van bijzondere gebruiksverboden in het bestemmingsplan. In het algemeen zal het aantal bouwregels beperkt zijn. Vaak is het in een Natura 2000-gebied niet, of maar in zeer beperkte mate, toegestaan om bouwwerken te realiseren. Met behulp van bouwregels is het mogelijk om de omvang en de hoogte van bouwwerken te reguleren. Een voorbeeld hiervan is onder meer te vinden in artikel 4.2.1 van het bestemmingsplan voor het Natura 2000-gebied Dwingelderveld:

4.2 Bouwregels

4.2.1 gebouwen

Binnen deze bestemming mogen geen gebouwen worden gebouwd met uitzondering van beheersgebouwen ten behoeve van de schaapskooi ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van natuur - schaapskooi’. Voor het bouwen van de beheersgebouwen, waaronder overkappingen, gelden de volgende regels:

a)

de oppervlakte van een beheersgebouw of een overkapping zal ten hoogste 100m2 bedragen;

b)

de hoogte van een beheersgebouw of een overkapping zal ten hoogste 5 meter bedragen.1

Het is ook mogelijk dat bouwregels voorzien in een absoluut verbod op de realisatie van nieuwe bouwwerken met uitzondering van de handhaving van de bestaande bebouwing in de bestaande omvang.2 De habitats en soorten in een Natura 2000-gebied kunnen ook worden beschermd met behulp van een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden, niet zijnde bouwwerken.3 Dit kan gebeuren door een vergunningplicht voor dergelijke activiteiten te verankeren in het bestemmingsplan.4 Een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden kan worden gebruikt om een aantasting, of zelfs het verdwijnen van habitats en soorten in Natura 2000-gebied te voorkomen. Dat is mogelijk door het reguleren van het maaien van grasland voor een bepaalde datum, het ophogen of afgraven van grond, of het rooien, vellen of beschadigen van houtopstanden (bijvoorbeeld houtwallen).5 Daarnaast bestaat de mogelijkheid om met het oog op hetzelfde doel in een bestemmingsplan specifieke gebruiksverboden op te nemen. In de praktijk zal niet vaak van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt. De verklaring daarvoor is het algemene gebruiksverbod in artikel 2.1, eerste lid, sub c Wabo.

Hierboven is gesteld dat een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden kan worden gebruikt om de aantasting van habitats en soorten in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt met behulp van de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998. In dat verband rijst de vraag in hoeverre het is toegestaan om in een bestemmingsplan een vergunningplicht voor werken en werkzaamheden op te nemen. In algemene zin is het opnemen van regels in een bestemmingsplan benodigd voor zover dit vanuit een planologisch oogpunt is vereist. Het motief van dergelijke regels of een vergunningstelsel moet zijn gelegen in een goede ruimtelijke ordening. Dit sluit niet uit dat in een ander algemeen verbindend voorschrift (een APV of een wet in formele zin) met betrekking tot dezelfde gebruiksvorm ook eisen worden gesteld.6 Een uitzondering op deze regel vormt de situatie waarin het motief van de regels of het vergunningstelsel in het bestemmingsplan samenvalt met het motief van regels of een vergunningstelsel in een bijzondere regeling. In dat geval is het niet toegestaan om in het bestemmingsplan regels of een vergunningstelsel op te nemen. Dit volgt uit de Afdelingsuitspraak Bestemmingsplan Velsen.7 In dit bestemmingsplan was een vergunningstelsel ten behoeve van primair waterhuishoudkundige belangen opgenomen. Die belangen werden al beschermd middels een ontheffingenstelsel in de keur van het plaatselijke waterschap. Anders gezegd: wanneer sprake is van een ‘dubbel motief’ is het niet toegestaan om een vergunningstelsel in een bestemmingsplan op te nemen. Het instellen van een vergunningstelsel voor werken en werkzaamheden is alleen toegestaan voor zover ‘noodzakelijk’ voor de gelegde bestemming. Daarvan is geen sprake indien een vergunningstelsel in een bestemmingsplan wordt opgenomen met het oog op de bescherming van waarden die al door een vergunningstelsel of een verbod van een andere sectorale wet of regeling worden beschermd. In dat geval is sprake van strijd met het ‘noodzakelijkheidsvereiste’ van artikel 3.1 en artikel 3.3 Wro.8 Het instellen van een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden naast een vergunningstelsel, of een verbod van een sectorale wet of regeling, is alleen toegestaan voor zover er sprake is van een toegevoegde waarde.9

In dat verband rijst de vraag hoe een vergunningstelsel voor werken en werkzaamheden in een bestemmingsplan zich verhoudt tot de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998. Deze vergunningplicht is van toepassing op projecten en andere handelingen met mogelijke verslechterende of significante effecten op de habitats en soorten in een Natura 2000-gebied. De vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 kent een ruim toepassingsbereik.10 De belangrijkste verklaringen hiervoor zijn de externe werking en de ruime uitleg van het projectbegrip. Als gevolg daarvan is de ruimte om habitats en soorten met behulp van een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden te beschermen, beperkt. In veel gevallen zal het motief van een dergelijk vergunningstelsel (de bescherming van de gelegde bestemming) samenvallen met het motief van artikel 19d Nbw 1998. Een voorbeeld kan dit verduidelijken:

Op het grondgebied van de gemeente X ligt het Natura 2000-gebied A. Dit Natura 2000-gebied is aangewezen vanwege de aanwezigheid van het kwalificerende habitattype ‘actief hoogveen’. De gemeenteraad van X heeft voor het Natura 2000-gebied een speciaal bestemmingsplan vastgesteld. In dit plan is aan het Natura 2000-gebied de bestemming ‘natuur’ toegekend. Om de gelegde bestemming te beschermen, voorziet het plan in de verplichting om voor werken en werkzaamheden een omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden aan te vragen. De vergunningplicht is onder meer van toepassing op het graven, dempen, baggeren en/of verbreden van beken, plassen, poelen, vennen, sloten en/of andere watergangen en/of partijen. De reden hiervoor is dat het uitvoeren van de genoemde werken of werkzaamheden ten koste kan gaan van de levensvatbaarheid van het actieve hoogveen. Dit habitattype vormt het leefgebied van de kwalificerende vogelsoorten Geoorde fuut, Paapje en Roodborsttapuit. Dat betekent dat op werken en werkzaamheden met mogelijke verslechterende of significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van het actief hoogveen de vergunningplicht van artikel 19d, eerste Nbw 1998 van toepassing is. In de bovenstaande situatie is het vanwege artikel 3.1 en 3.3 Wro niet toegestaan om in het bestemmingsplan een vergunningstelsel op te nemen. De reden hiervoor is dat het motief van een dergelijke regeling samenvalt met het motief van de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998. De noodzaak tot het instellen van een dergelijke vergunningplicht ontbreekt en er is geen sprake van een ‘toegevoegde waarde’.

In de meeste gevallen zal het − zoals in het bovenstaande voorbeeld − niet zijn toegestaan om natuurwaarden in een Natura 2000-gebieden (mede) met behulp van een omgevingsvergunning te beschermen. In uitzonderingssituaties is het wel mogelijk om de omgevingsvergunning voor dat doel in te zetten.11 In de eerste plaats is dit mogelijk bij de realisatie van werken of werkzaamheden zonder verslechterende of significante effecten op habitats en soorten. In dergelijke situaties is de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 niet van toepassing. In de tweede plaats is het mogelijk om de omgevingsvergunning in te zetten voor de bescherming van natuurwaarden die niet op basis van de Vrl en de Hrl moeten worden beschermd. Hierop is de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998 evenmin van toepassing.

In theorie bestaat de mogelijkheid om habitats en soorten in een Natura 2000-gebied te beschermen met behulp van gebruiksverboden. Artikel 2.1, eerste lid sub c Wabo voorziet in een algemeen gebruiksverbod. In de regel zal weinig behoefte bestaan aan het stellen van specifieke gebruiksverboden. Het ligt voor de hand dat dergelijke gebruiksverboden zijn onderworpen aan dezelfde beperkingen als bij de omgevingsvergunning voor werken en werkzaamheden. In de praktijk zal vanwege het ruime toepassingsbereik van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 al snel sprake zijn van een ‘dubbel motief’. In dat geval heeft een gebruiksverbod geen toegevoegde waarde en is het niet toegestaan om dergelijke regel in een bestemmingsplan op te nemen. Een voorbeeld van dergelijke situatie is te vinden in de ABRvS-uitspraak bestemmingsplan ‘Strand Wijk aan Zee’.12 Dit plan is op 26 januari 2012 vastgesteld door de gemeenteraad. Het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied ‘Noordhollands Duinreservaat.13

In artikel 3 van het genoemde bestemmingsplan zijn onder meer regels opgenomen voor gronden met de bestemming ‘Recreatie’ en ‘Dagrecreatie’. Lid 3.2.5 bevat regels met betrekking tot de situering, de grootte en de hoogte van strandhuisjes op het strand van Wijk aan Zee. Ingevolge lid 3.3 geldt met betrekking tot het gebruik van de strandhuisjes de volgende specifieke gebruiksregel ‘a. het overnachten in strandhuisjes is uitsluitend gedurende de zomermaanden (juni, juli en augustus) toegestaan’. Deze bepaling is door de gemeenteraad als mitigerende maatregel in het bestemmingsplan opgenomen om verslechterende of significant verstorende effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van het Noordhollands duinreservaat te voorkomen. Naar de mening van de Stichting Duinbehoud kan niet worden uitgesloten dat er wel verslechterende of significant verstorende effecten optreden. In r.o. 10.4 van de uitspraak stelt de Afdeling dat: ‘Voor zover Stichting Duinbehoud betoogt dat niet is uitgesloten dat het plan, met name in verband met de nieuwe mogelijkheden, significante negatieve effecten zal hebben op het Natura 2000-gebied, overweegt de Afdeling dat uit de passende beoordeling volgt dat de eventuele effecten daarvan gemitigeerd kunnen worden door het plaatsen van een raster langs de zeereep. Nu mitigerende maatregelen kunnen worden betrokken bij de ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 te verrichten passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, heeft de raad bij zijn besluitvorming de gevolgen mogen betrekken van de − vóór de vaststelling van het bestemmingsplan uitgevoerde − plaatsing van rasters om betreding van de zeereep te voorkomen alsmede de gevolgen van de maatregel om overnachtingen in strandhuisjes slechts in de zomermaanden en zodoende buiten het kwetsbare broedseizoen toe te staan’. De toelaatbaarheid van deze bijzondere gebruiksregel komt vanwege de ingediende beroepsgronden door de Stichting Duinbehoud niet aan de orde. Uitgaande van de toegevoegde waardeleer is de regulering van het gebruik van strandhuisjes een voorbeeld van een bijzondere gebruiksregel die niet thuis hoort in een bestemmingsplan en waarop de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 van toepassing is. Het motief van de bestemmingsplanregel stemt overeen met het motief van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 (het beschermen van kwalificerende habitats en soorten). Het doel van de bijzondere gebruiksregel – i.c. de bescherming van de kwalificerende natuurwaarden in het Noordhollands duinreservaat – moet vanwege de mogelijke significante effecten echter worden gerealiseerd met behulp van een Nbw 1998-vergunning.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.