7.3.1 Staatkundige verhoudingen in de nieuwe statutaire rechtsorde: kort begrip

Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden dat is afgekondigd in december 1954, is de hoogste constitutionele regeling binnen dit Koninkrijk. In het huidige art. 1 worden de gebieden genoemd die het Statuut beslaat, zijnde Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.1 Bij het doornemen van het Statuut is van belang de twee verschillende rechtsordes waar het Statuut van uit gaat in het achterhoofd te houden. Het Statuut onderscheidt namelijk een rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden zelf, en een rechtsorde van de landen van het Koninkrijk afzonderlijk. Dit Statuut maakt een onderscheid tussen Koninkrijksaangelegenheden en de eigen aangelegenheden van de landen – de zogenoemde landsaangelegenheden. De aangelegenheden van het Koninkrijk worden in samenwerking van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten behartigd.2 De aangelegenheden van de landen worden door de landen afzonderlijk behartigd.3 Wat zijn de aangelegenheden van het Koninkrijk, of wat zijn de aangelegenheden van de landen? Het Statuut somt de Koninkrijksaangelegenheden op. De meeste aangelegenheden van het Koninkrijk zijn genoemd in art. 3 Statuut en omvatten:

Naast deze aangelegenheden van het Koninkrijk stelt art. 43 lid 2 Statuut dat het waarborgen van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur een aangelegenheid is van het Koninkrijk. In gemeen overleg kunnen andere onderwerpen tot aangelegenheden van het Koninkrijk worden verklaard.5 Alle andere onderwerpen die door het Statuut niet worden geclassificeerd als Koninkrijksaangelegenheden vallen onder de autonome bevoegdheid van de landen. De landen zijn op die gebieden bevoegd regelgeving uit te vaardigen. Deze autonome bevoegdheid van de landen wordt door het Statuut ook met zoveel woorden erkend.6

Naast het Statuut omvat de Koninkrijksconstitutie tevens de Grondwet voor het Koninkrijk. Zo komt in art. 5 Statuut naar voren dat het koningschap met de troonopvolging, de in het Statuut genoemde organen van het Koninkrijk, de uitoefening van de koninklijke en de wetgevende macht in de aangelegenheden van het Koninkrijk voor zover het Statuut daarin niet voorziet, worden geregeld in de Grondwet. Dit heeft tot gevolg dat de Grondwet naast het Statuut ook een bron is van de Koninkrijksconstitutie. Dientengevolge zijn verschillende grondwettelijke bepalingen bij rijkswet vastgesteld.7 Het betreffen onder andere de bepalingen in art. 2 Grondwet (Nederlanderschap en uitlevering), art. 90-96 Grondwet (buitenlandse betrekkingen) en art. 97-100 (de onafhankelijkheid en verdediging van het Koninkrijk). De verhouding tussen de grondwettelijke normen die deel uitmaken van de statutaire rechtsorde en het Statuut wordt beheerst door art. 5 lid 2 Statuut. Deze bepaling stelt dat de Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht neemt. Uit de Officiële Toelichting op het Statuut blijkt dat de intentie van de Statuutwetgever hiermee was duidelijkheid te brengen in de verhouding tussen het Statuut en de grondwettelijke bepalingen die deel uitmaken van de statutaire rechtsorde. De Officiële Toelichting op deze bepaling vermeldt dat, indien de Grondwet op bepaalde punten afwijkt van het Statuut, de bepalingen in het Statuut prevaleren.8 Het gevolg van de constatering dat een grondwettelijke norm in strijd is met een statutaire norm, is dat de grondwettelijke norm in overeenstemming zal worden gebracht met de statutaire norm.9 Kortom, ook al maken verschillende grondwettelijke bepalingen deel uit van de Koninkrijksconstitutie, bij collisie wijken de grondwettelijke bepalingen voor de statutaire bepalingen.10

Als gezegd, wordt een relevant onderscheid gemaakt binnen het Koninkrijk tussen het recht van het Koninkrijk enerzijds en het recht van de Landen afzonderlijk anderzijds. Binnen het Koninkrijksrecht is het relevant stil te staan bij de vraag welke organen optreden om bijvoorbeeld uitvoering te geven aan de hierboven genoemde Koninkrijksaangelegenheden. Hiervoor is ter sprake gebracht dat art. 5 Statuut met betrekking tot een aantal onderwerpen verwijst naar grondwettelijke bepalingen indien het Statuut daarin niet voorziet. Voordat in de volgende paragraaf zal worden ingegaan op de rijksregelgevingsprocedure, worden hieronder enkele organen besproken die handelen in de statutaire rechtsorde.

De Officiële Toelichting op het Statuut somt enkele organen van het Koninkrijk op. Bij de toelichting op art. 5 Statuut, dat hiervoor is genoemd, worden onder meer de Raad van State van het Koninkrijk en de ministers als voorbeelden van organen van het Koninkrijk genoemd. Verschillende auteurs hebben aandacht besteed aan de vraag wat deze Koninkrijksorganen zijn.11 De standpunten die in dit debat worden ingenomen, tonen grote verschillen. Zo wordt de stelling verdedigd dat er überhaupt geen organen van het Koninkrijk bestaan.12 Van der Hoeven stelt dit in zijn in 1959 in RM Themis verschenen bijdrage.13 In deze bijdrage verdedigt hij dat de organen die in het Statuut voorkomen, zoals de ministerraad van het Koninkrijk en de Staten-Generaal niet bijeenkomen in afzonderlijke ‘Koninkrijksvergaderingen’. In deze vergaderingen worden volgens de auteur ontwerpen van wet en ontwerpen van rijkswet behandeld. Dit gebeurt, in de woorden van Van der Hoeven ‘in één adem’.14 Dit brengt Van der Hoeven tot het standpunt dat de term ‘Koninkrijksorgaan’ wordt gehanteerd als een functie-aanduiding.15 Hiertegenover staan verschillende auteurs, onder wie ik, die de mening zijn toegedaan dat Koninkrijksorganen wel degelijk bestaansrecht hebben. Van der Hoeven lijkt in zijn redenering voorbij te gaan aan de omstandigheid dat de samenstelling van de Nederlands-constitutionele instellingen soms wijzigt indien zij optreden in de statutaire rechtsorde. De Koninkrijksregering is een geschikt voorbeeld. De samenstelling van de Koninkrijksregering verschilt van die van de Nederlandse regering. De Koninkrijksregering bestaat immers uit de Koning, de door de Koning benoemde ministers en de Gevolmachtigde Ministers van de overzeese landen die in de vergaderingen van de Koninkrijksministerraad stemrecht hebben. De bevoegdheden van de Koninkrijksregering verschillen ook van die van de Nederlandse regering. Alleen de Koninkrijksregering is bevoegd ten aanzien van bijvoorbeeld buitenlandse betrekkingen en defensie. De Nederlandse regering (dat wil zeggen de Koning en de door de Koning benoemde ministers) is bevoegd ten aanzien van landsaangelegenheden. Om deze reden is door Hoogers en De Vries terecht gesteld dat een orgaan kan worden aangemerkt als een Koninkrijksorgaan indien wordt voldaan aan twee voorwaarden: ten eerste dient het desbetreffende Koninkrijksorgaan bevoegdheden uit te oefenen in de statutaire rechtsorde en ten tweede dient de samenstelling van het orgaan te verschillen van zijn equivalent in de landen.16 De auteurs brengen ter onderbouwing van dit standpunt naar voren: “De fundering voor deze constatering is naar onze mening gelegen in de grondgedachte van het Statuut, dat de organen van het Koninkrijk weliswaar gebaseerd zijn op de door de Grondwet of de Staatsregelingen geconstitueerde organen, maar daarmee toch niet identiek zijn. Voor zover in het Statuut een orgaan optreedt in zijn gewone, grondwettelijke hoedanigheid is er onzes inziens dan ook geen sprake van een orgaan van het Koninkrijk.”17

De Officiële Toelichting rept van de complicatie van de samenval van de organen van het Koninkrijk met de organen van het land Nederland. Zo is bijvoorbeeld in art. 13 lid 1 Statuut verankerd dat er een Raad van State van het Koninkrijk is. Lid 2 van dezelfde bepaling maakt het mogelijk dat, indien de regering van de overzeese landen daartoe de wens kennen, de Koning voor de overzeese landen een lid kan benoemen in de Raad van State van het Koninkrijk.18 Voor de daadwerkelijke werkwijze van dit Koninkrijksorgaan wordt op grond van art. 5 lid 1 Statuut verwezen naar de bepalingen in de Grondwet aangaande de Raad van State. Een vergelijkbaar geval doet zich voor bij de Rijksministerraad. Op grond van art. 7 Statuut is de Raad van Ministers van het koninkrijk samengesteld uit de door de Koning benoemde ministers (de ministers van het land Nederland) en de door de regering van Aruba, Curaçao respectievelijke Sint Maarten benoemde Gevolmachtigde Minister. Dit heeft tot gevolg dat alle ministers van Nederland twee petten op hebben: zij zijn minister van het land Nederland én minister van het Koninkrijk.19 De tweepettenconstructie geldt niet voor de Gevolmachtigde Ministers, aangezien de Gevolmachtigde Ministers handelen namens de regeringen van hun landen, die hen benoemen en ontslaan.20 De Gevolmachtigde Minister is dan ook geen minister van het Koninkrijk.21 De Koninkrijksministerraad maakt samen met de Koning deel uit van de Koninkrijksregering.22 De Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten maken derhalve deel uit van de Koninkrijksregering vanwege hun lidmaatschap van de Koninkrijksministerraad, alwaar zij tevens stemrecht hebben.23

Het voorgaande illustreert dat er in ieder geval samenval bestaat tussen de constitutionele actoren binnen het Koninkrijk en het land Nederland. Ook waar het Statuut enkele organen bestempelt als Koninkrijksorganen geldt dat de personen die deze posities bezetten in beginsel samenvallen met de personen die vergelijkbare posities bezetten op het landsniveau van Nederland. Dit construct komt voor een deel terug bij de wetgever van het Koninkrijk. Zo wordt in art. 4 lid 2 Statuut gewezen op de omstandigheid dat de wetgevende macht in de aangelegenheden van het Koninkrijk wordt uitgeoefend door de wetgever van het Koninkrijk. Een antwoord op vraag wie de wetgever van het Koninkrijk is, wordt echter niet gegeven door het Statuut.24 Dit blijkt impliciet uit de uiteenzetting van de totstandkoming van regelgeving binnen het Koninkrijk en uit het hiervoor ter sprake gekomen art. 5 Statuut, dat voor gebreken ten aanzien van de wetgevende macht van het Koninkrijk verwijst naar de Grondwet.25 Uit art. 81 Grondwet blijkt dat de wetgevende macht in Nederland wordt uitgeoefend door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. Deze bepaling is bij rijkswet vastgesteld,26 met als gevolg dat zij deel uitmaakt van de Koninkrijksconstitutie. Een van de gevolgen van dit construct is dat de Staten-Generaal – het vertegenwoordigende orgaan van het land Nederland – deel uitmaken van de wetgevende macht van het Koninkrijk.27 De wetgever van het Koninkrijk (een Koninkrijksorgaan) bestaat derhalve uit de regering van het Koninkrijk (tevens Koninkrijksorgaan) en de Staten-Generaal (landsorgaan van Nederland). De Staten-Generaal worden aangemerkt als een landsorgaan vanwege de omstandigheid dat de samenstelling van de Staten-Generaal niet wijzigt indien dit orgaan optreedt in de statutaire rechtsorde.28 Weliswaar hebben de Gevolmachtigde Ministers bevoegdheden jegens de Staten-Generaal en kunnen de overzeese Staten bijzondere gedelegeerden zenden naar de beraadslagingen in de Staten-Generaal, maar stemgerechtigd zijn zij aldaar niet.29

Uit de volgende paragraaf zal blijken hoe de rijksregelgevingsprocedure in zijn werk gaat. De bestudering van de totstandkoming van rijksregelgeving is noodzakelijk teneinde te kunnen vaststellen dat de Staten-Generaal van het land Nederland in de rijksregelgevingsprocedures de facto functioneren als het vertegenwoordigende orgaan binnen het Koninkrijk.30 Hierop wordt dan ook teruggekomen na de behandeling van de rijksregelgevingsprocedure.