1.9 De indeling van dit boek

Omdat ik zowel procedurele als materiële vraagstukken op het (grens)gebied van het strafrecht als het bestuursrecht onder de loep heb willen nemen, terwijl het procesrecht niet los kan worden gezien van het materiële rechtsgebied, is iedere hoofdstukindeling enigszins arbitrair. Er waren niettemin keuzes te maken en de gemaakte keuzes zijn ook wel goed te verantwoorden. Zo lijkt het me verstandig om dit onderzoek te beginnen met een flinke dosis materieel en procedureel Europees recht, waarbij ik doel op het Europese Unierecht en het Europees Verdrag voor de Rechten van Mens en de Fundamentele Vrijheden. Omdat het Internationaal Verdrag voor Burgerlijke en Politieke Rechten enige verdragsrechten codificeert die (nog) niet zijn neergelegd in het EVRM, heb ik de aanvullende bepalingen van het IVBPR daarbij betrokken. Na dit eerste deel zijn in de delen II en IIIachtereenvolgens het Nederlandse bestuurs(proces)recht en het Nederlandse straf(proces)recht besproken. Vervolgens zijn in deel IV de materiële leerstukken en een aantal verdedigingsrechten inzake de strafrecht en bestuurlijke boetes aan bod gekomen. Te denken valt aan daderschap, bewijsrecht, de wijze van bewijsvergaring en nemo tenetur, de opportuniteit van vervolging en van boetetraject en de strafoplegging en evenredigheidstoetsing inzake bestuurlijke boetes. Het doel is dat ieder hoofdstuk afzonderlijk leesbaar is, zodat dit proefschrift ook als naslagwerk kan worden gebruikt. Ik heb dan ook het aantal verwijzingen naar andere hoofdstukken of delen daarvan proberen te beperken. Dit heeft wel tot gevolg dat sommige leerstukken in verschillende hoofdstukken voorkomen en dat een rechterlijke uitspraak soms op meerdere plaatsen (in voetnoten) is vermeld.

De hier gemaakte keuzes leiden tot de volgende indeling.

Deel I van dit boek ziet op internationale aspecten en bestaat uit twee hoofdstukken. Hoofdstuk 2 ziet op de mensenrechtenverdragen het EVRM en het IVBPR en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In hoofdstuk 3 zal ik stilstaan bij het Europese Unierecht. Voorts is er in dit hoofdstuk aandacht voor de toegang tot en taak van de Unierechter.

Voor mijn onderzoek zijn een aantal uit het EVRM en IVBPR voortvloeiende rechten van belang. Voor zover het EVRM en IVBPR zijn geratificeerd, is Nederland krachtens art. 93 Grondwet gehouden de in die verdragen neergelegde procedurele waarborgen en materiële rechten te bieden aan de eigen ingezetenen en aan anderen die op het grondgebied van de lidstaten verblijven. Voor zover de nationale wetgeving op die punten tekortschiet zullen het bestuur en de rechter die ingevolge art. 94 Grondwet buiten toepassing moeten laten. In hoofdstuk 2 sta ik eerst stil bij de vraag welke sancties naar het oordeel van het Europees Hof te kwalificeren zijn als criminal charge en derhalve onder de reikwijdte vallen van met name de art. 6 en 7 EVRM. Hier sta ik vooral, maar niet alleen stil bij de bestuurlijke boete. Aansluitend bespreek ik de kwalificatie van sancties in Nederland aan de hand van de door het EHRM aangelegde criteria. Daarna ga ik in op de voor mijn onderzoek relevante rechten van materiële en procedurele aard die van toepassing zijn op degene die met een criminal charge en een (daaruit voorvloeiende) penalty wordt geconfronteerd, alsook op de (daarmee corresponderende) verplichtingen van de vervolgende autoriteiten en de rechter. In dit verband spreek ik van rechtswaarborgen en de toegang tot de (nationale) rechter. Bij de bespreking van de jurisprudentie van het EHRM met betrekking tot de art. 6 en 7 EVRM focus ik me, gelet op de voorhanden jurisprudentie, op bepaalde onderdelen iets meer, maar niet uitsluitend op 'echte' strafzaken (bijvoorbeeld kennisname van de aanklacht, toegang tot een raadsman, onrechtmatig verkregen bewijs, het recht van het slachtoffer op handhaving, de legaliteitseis), terwijl op andere onderdelen gelijkelijk aandacht wordt gegeven aan de doorwerking van het EVRM voor zowel het strafrecht als het straffende bestuursrecht (bijvoorbeeld nemo tenetur en de evenredigheidstoetsing door de rechter).

In hoofdstuk 3 bespreek ik de doorwerking van het Europese Unierecht in onze rechtsorde en sta ik stil bij de van belang zijnde rechtspraak van de Unierechter waar het besluiten van de Europese instellingen betreft. De nadruk ligt hier op het Europese bestuursrecht, maar ook komt het Europese strafrecht aan bod. Waar het gaat om Unierecht is in verordeningen en richtlijnen veelal vrij concreet de (minimum)norm aangegeven en zal duidelijk zijn welke verplichtingen daaruit voortvloeien voor de lidstaten. Ook hier geldt dat die bepalingen voorrang hebben boven het nationale recht.1 Na de doorwerking van Europese rechtsbronnen in het nationale recht (rechtstreekse toepassing en richtlijnconforme interpretatie), waartoe het Hof van Justitie de nodige impulsen geeft, komen in vogelvlucht de Europese rechtsbeginselen, die te vergelijken zijn met onze beginselen van behoorlijk bestuur en dus ook met de daarvan afgeleide strafrechtelijke beginselen van een goede procesorde, aan bod. Daarna komt de toepassing van het Unierecht door de nationale bestuursrechter aan de orde aan de hand van het gelijkwaardigheidsbeginsel, het doeltreffendheidsbeginsel en het vereiste van effectieve rechtsbescherming. In dat verband bespreek ik achtereenvolgens de ambtshalve toetsingsactiviteiten door de nationale bestuursrechter, de herziening van onherroepelijke beslissingen en ten slotte de inkleuring van bewijsrecht waar het gaat om de toepassing van Unierecht in de nationale procedure. Daarna komen de toegang tot en de taak van het Gerecht en het Hof van Justitie aan de orde waar het gaat om rechtsbescherming tegen besluiten van Unie-instellingen zoals de Europese Commissie. Vervolgens ga ik uitgebreid in op het Europese mededingingsrecht. Het mededingingsrecht bespreek ik aan de hand van de wijze waarop de Europese Commissie overtredingen door ondernemingen vaststelt en boetes aan hen oplegt en welke toetsingsmaatstaf het Gerecht en het Hof van Justitie aanlegt. Vlak voor het einde van dit hoofdstuk besteed ik enige aandacht aan de doorwerking van Europa op ons strafrecht (voorheen derde pijler), in de vorm van kaderbesluiten en de Schen-gen Uitvoeringsovereenkomst. Dit hoofdstuk eindigt met een korte bespreking van de verhouding tussen het EVRM en het Unierecht.

Deel II ziet op het Nederlandse bestuursprocesrecht. Dit deel bestaat eveneens uit twee hoofdstukken. In dit deel ga ik in op de aard van het bestuursrecht en de positionering van het bestuur en de rechter in het bestuursrecht. Mogelijke procedurele afwijkingen die zich voordoen bij bestraffende sancties komen hier — mede in het licht van de hiervoor besproken internationale verplichtingen — ook aan de orde.

Hoofdstuk 4 begint met een bespreking van de drie kernbegrippen van de Algemene wet bestuursrecht: bestuursorgaan, belanghebbende en besluit. De wettelijke omschrijvingen van deze kernbegrippen — waarvan de eerste twee de partijen in het bestuursprocesrecht behelzen — hebben door hun algemene en uniforme karakter een hoog abstractieniveau en moeten door de rechter in concrete geschillen een concrete inhoud worden gegeven.2 Ook gaat de nodige aandacht uit naar de algemene beginselen van behoorlijke bestuur en de zogenoemde bestuurlijke vrijheden, omdat de ruimte van het bestuursorgaan mede bepalend is voor de taakopvatting van de bestuursrechter. Om dit hoofdstuk niet te lang te maken wordt in het volgende hoofdstuk meer specifiek op de taak van de bestuursrechter ingegaan. Wel komen in dit hoofdstuk de procedurele bepalingen aan bod die zowel gelden voor bezwaar als beroep. Waar mogelijk wordt per deelonderwerp stilgestaan bij mogelijke bijzonderheden of afwijkingen waar het gaat om bestraffende sancties. Hoofdstuk 5 begint waar het vorige hoofdstuk eindigde: bij de toegang tot en de taak van de bestuursrechter. In dit hoofdstuk neemt art. 8:69 Awb een centrale plaats in. Hoewel dit hoofdstuk vooral ziet op de toetsing in eerste aanleg, zijn de in dit hoofdstuk te bespreken bevoegdheden van de rechter ook in hoger beroep van belang. Waar mogelijk wordt per paragraaf kort aangeven of de betreffende wetsbepalingen ook in appel gelden. Voorts ga ik kort in op de verhouding tussen de afdoening in eerste aanleg en het hoger beroep. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de zogenoemde bijzondere rechtsmiddelen, waartoe ik ook het verzoek aan het bestuursorgaan om terug te komen van een onherroepelijk besluit reken en de tegen die besluitvorming openstaande weg naar de bestuursrechter. Daarbij wordt telkens zoveel mogelijk per deelonderwerp stilgestaan bij mogelijke afwijkingen waar het gaat om bestraffende sancties, met dien verstande dat ook een afzonderlijke paragraaf is ingeruimd specifiek voor de taak van de bestuursrechter waar het gaat om bestraffende sancties.

Deel III ziet op het Nederlandse strafprocesrecht. Dit deel bestaat uit de hoofdstukken 6 en 7. In de hoofdstukken 6 en 7 wordt het strafproces en de daaraan voorafgaande opsporing en vervolging in hoofdlijnen besproken. De opsporingsbevoegdheden komen hier slechts zijdelings aan bod, want die materie wordt tezamen met het bestuurlijke toezicht in hoofdstuk 9 behandeld. De focus ligt aldus op de vervolging en de rol van de strafrechter.

Hoofdstuk 6 begint met een bespreking van de elementaire uitgangspunten van het strafprocesrecht: het legaliteitsbeginsel en de beginselen van een goede procesorde. Voor een goed inzicht in het strafproces is voorts een bespreking van de diverse betrokkenen in het strafproces onontbeerlijk. Dit hoofdstuk wordt daarom vervolgt met een vogelvlucht langs een aantal actoren in het strafproces: het slachtoffer (ook aangever), de verdachte en zijn raadsman, het openbaar ministerie en de rechter, waaronder de competentieverdeling tussen de gerechten, de rechter-commissaris en de raadkamer van de rechtbank. Een aantal procedurele onderwerpen worden ten behoeve van de leesbaarheid en thematiek vervlochten met de bespreking van de rol van de actoren en komen niet in afzonderlijke paragrafen aan de orde. Zo zal het klachtrecht en de voeging als benadeelde partij worden meegenomen bij de bespreking van de rol van het slachtoffer, terwijl bij de bespreking van de positie van de verdachte en zijn raadsman de bezwaarprocedure tegen vervolgingsbeslissingen aan bod komt. Na de bespreking van de actoren in het strafrecht komt het voorbereidend onderzoek aan bod. Daarna bespreek ik de transactie en de strafbeschikking. In hoofdstuk 7 komt het eigenlijke strafproces in eerste aanleg aan de orde, alsmede het door de strafrechter te hanteren beslissingsmodel van art. 348-350 Sv. Tevens komt de procedure met betrekking tot de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel kort aan bod. Verder sta ik in dit hoofdstuk stil bij het instellen van rechtsmiddelen en daarbij in acht te nemen termijnen. Afgesloten wordt met de functie van het hoger beroep, cassatie en de bespreking van de herzieningsprocedure bij de Hoge Raad.

Deel IV ziet op overtreding en bestraffing via het bestuurs- en strafrecht. Dit deel bestaat uit de hoofdstukken 8, 9 en 10 die zien respectievelijk op strafbaarstelling, daderschap en schuld en bewijs, bewijsvergaring en -uitsluiting en op opportuniteit en evenredigheid.

In hoofdstuk 8 komen diverse kwesties die betrekking hebben op de strafbaarstelling en de strafrechtelijke aansprakelijkheid, alsmede de bestuursrechtelijke pendant daarvan aan bod. Het gaat hier ten eerste om de verbindendheid en bepaalbaarheid van algemeen verbindende voorschriften. Ten tweede gaat het om rechtsmacht van het Nederlandse straf- en bestuursrecht. Ten derde komt het daderschap van natuurlijke en rechtspersonen aan de orde. Daarna volgt de schuldvraag, waaronder opzet en lichtere vormen van verwijtbaarheid en ten slotte de strafuitsluitingsgronden. In hoofdstuk 9 komt het bewijsrecht in het straf- en bestuursrecht aan bod, waaronder de bewijslastverdeling en de bewijsmaatstaf. Het laatste deel van dit hoofdstuk ziet op de bewijsvergaring. Daarbij komen onder meer inlichtingenplicht versus zwijgrecht en onrechtmatig verkregen bewijs aan de orde. Hoofdstuk 10 ziet op alles wat met bestraffing in het Nederlandse straf- en bestuursrecht te maken heeft. Eerst komen een aantal beperkingen voor vervolging en bestraffing aan bod, zoals verjaring. Daarna wordt ingegaan op het legaliteitsbeginsel voor wat betreft de straf(maat). Vervolgens komt de vraag naar inzet van de bestuurlijke boete en de opportuniteit van strafvervolging aan de orde. Daarna ga ik in op de afstemming van hoogte van de bestuurlijke boete en de strafmaat in het strafrecht. Daarbij gaat ook enige aandacht uit naar de bewijsvoering ter zake van de hoogte van de straf. Voorts komt de vervolging van bekennende verdachten en zogenoemde klokkenluiders aan bod. Ten slotte worden de lex mitior en strafverlaging wegens overschrijding van de redelijke termijn aan de orde gesteld.

Deel V bevat een samenvatting van het onderzoek en de conclusies die uit het onderzoek getrokken kunnen worden. In hoofdstuk 11 leg ik een aantal dwarsverbanden tussen de verschillende hoofdstukken. Met het oog op het kunnen trekken van (deel)-conclusies lijkt me dit meer vruchtbaar dan ieder hoofdstuk afzonderlijk samen te vatten. Waar in de vorige hoofdstukken het EVRM, het EU-recht en het nationale straf- en bestuurs(proces)recht veelal geïsoleerd zijn besproken, schik ik hier een aantal materiële en processuele kwesties die rond rechtsbescherming tegen bestraffing spelen meer thematisch in plaats van per rechtsgebied. Hoofdstuk 12 behelst ten slotte een (samenvattende) conclusie.