2.4.0 Introductie

Het standaardwerk over het functioneren van bureaucraten is geschreven door Michael Lipsky.1 Hij concentreert zich op uitvoerende bureaucraten, die hij street-level bureaucrats noemt. Lipsky typeert street-level bureaucrats als individuen werkzaam in de publieke dienstverlening, die in direct contact staan met burgers (of vreemdelingen) en over aanzienlijke discretionaire ruimte beschikken om hun taken uit te voeren.2 Zij implementeren het beleid in de praktijk. Ook hoor- en beslismedewerkers beschikken over kenmerken van street- level bureaucrats. Vooral hoormedewerkers hebben direct contact met asielzoekers en beschikken over aanzienlijke ruimte om de gehoren met asielzoekers vorm te geven. Beslismedewerkers hebben geen rechtstreeks contact met asielzoekers, maar zij moeten beslissen op basis van de informatie die mede door hoormedewerkers is verzameld en ook zij beschikken daarbij over discretionaire ruimte. Lipsky betoogt dat het daadwerkelijke beleid niet zozeer wordt geschreven in de ivoren torens van de wetgever, beleidsmakers en managers bovenin de hiërarchische piramide, maar tot stand komt op de werkvloer waar street-level bureaucrats dagelijks in interactie met burgers (en vreemdelingen) beslissingen nemen. Het is hun taak: ‘to respond to the unexpected and to ensure that services are responsive to individual need’.3 Het is de optelsom van al die praktijkbeslissingen van individuele bureaucraten die uiteindelijk het gedrag vormen van de overheid en daarmee ook het beleid. 4Hij verwoordt dit als volgt:

Kritiek op het functioneren van het overheidsbeleid, gaat om die reden vaak over de wijze waarop deze bureaucraten hun taak uitvoeren.6 Het is hun handelen dat direct effect heeft op het leven van de mensen die met hen in aanraking komen. Het is hun gedrag dat voor de buitenwereld zichtbaar is. Zij beschikken over autonomie om bindende beslissingen te nemen over de verdeling van publieke goederen en diensten.7Street-level bureaucrats nemen voortdurend kleine en grotere beslissingen over de vraag of een bepaalde regel gehanteerd moet worden en zo ja, op welke wijze. Zo bepalen politieagenten wie ze beboeten en wie ze met een waarschuwing heenzenden, bepalen leraren of een leerling overgaat naar het volgende schooljaar en bepalen de hoor- en beslismedewerkers van de IND hoe zij informatie verzamelen, welke waarde zij toekennen aan de informatie die zij verzamelen en welke beslissing ze uiteindelijk nemen. Dit wil niet zeggen dat deze bureaucraten totale vrijheid genieten of ervaren om een eigen invulling aan de besluitvorming te geven. Hun discretionaire ruimte wordt beperkt door regels, maar evenzeer door de wijze waarop ze worden aangestuurd, door de instructies die zij ontvangen, door de organisatie waarin ze werken en door informele normen op de werkvloer.8 De rationaliteit van het bureaucratisch functioneren is volgens Lipsky dus gebaseerd op het idee dat een street-level bureaucrat in de praktijk moet handelen naar de letter en geest van de wet én volgens de richtlijnen van de organisatie.9 Tegelijk ontkomt hij er feitelijk niet aan om zijn beslissingen onafhankelijk en relatief autonoom te nemen. Dat betekent dat zijn beslissingen kunnen worden beïnvloed door persoonlijke opvattingen, ervaringen en overtuigingen en door factoren uit zijn directe omgeving.10

Evans en Harris onderscheiden drie bronnen van discretionaire ruimte voor bureaucraten. Dit zijn 1) de top-down aan bureaucraten toegekende ruimte om hun werk te doen, 2) de ruimte die ontstaat door de onzekerheid over de regels, en 3) de mate waarin bureaucraten in staat zijn om af te wijken van de regels.11 Bruquetas-Callejo stelt de verschillende bronnen van discretionaire ruimte voor als een schaal.12 De uitersten van deze schaal worden in haar visie gevormd door enerzijds formele discretie en anderzijds informele discretie.13 Formele discretie, is de bewust aan bureaucraten toegekende ruimte die hen in staat stelt om de regels op individuele gevallen toe te passen. Bruquetas-Callejo classificeert deze vorm van discretionaire ruimte als ‘granted discretion’. Informele discretie is de ruimte die een bureaucraat daadwerkelijk kan nemen. Deze vorm noemt Bruquetas-Callas ‘taken discretion’. Hoe groot de informele ruimte is hangt samen met de vraag hoe groot de onzekerheid over de regels is en in hoeverre anderen, zoals managers of rechters, in staat zijn om te controleren wat individuele bureaucraten doen. De uiterste variant van deze vorm van informele discretionaire ruimte wordt gevormd door wat Bruquetas-Callejo ‘created discretion’ noemt. Daarmee bedoelt ze de ruimte die individuele bureaucraten kunnen creëren om van de regels af te wijken.

Een andere indeling wordt gegeven door Bouchard en Caroll. Zij maken onderscheid tussen twee typen discretionaire ruimte waarover street-level bureaucrats beschikken: persoonlijke en professionele discretie. Professionele discretie is de ruimte die noodzakelijk is om de letter en geest van de wet naar de praktijk te vertalen. Persoonlijke discretie is de ruimte om eigen waarden of doelstellingen te realiseren binnen het besluitvormingsproces.14 Zij onderscheiden vier factoren die de mate van discretionaire ruimte beïnvloeden:

De aanname van Bouchard en Caroll is hierbij dat street-level bureaucrats hun professionele en persoonlijke discretie zo gebruiken, dat ze zowel hun eigen doelstellingen als die van de organisatie (voor zover die voor street-level bureaucrats duidelijk is) met elkaar kunnen verenigen, binnen de condities die hen worden geboden. Bruquetas-Callejo classificeert de verschillende motieven die bureaucraten kunnen hebben voor discretionair handelen als volgt: 1) tailoring, het toepassen van algemene regels op individuele gevallen, 2) coping, het omgaan met structurele beperkingen en het verbeteren van de eigen werkomstandigheden en 3) ethical, waarbij individuen proberen om het beleid zodanig aan te passen of in te vullen dat het verenigbaar is met de eigen persoonlijke of professionele waarden. 16