5.8.3.4 De verplichting tot het stellen van prejudiciële vragen

In deze paragraaf bespreek ik in hoeverre de nationale rechter is gehouden om in nationale geschillen in het kader van de verstrekking van Europese subsidies prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. De vraag is in hoeverre sprake kan zijn van effectieve rechtsbescherming op nationaal niveau voor de eindontvanger van de Europese subsidie, nu uiteindelijk het Hof van Justitie bevoegd is de Europese subsidieregelgeving te interpreteren en te beslissen over de geldigheid daarvan. Hoewel het in procedures bij de nationale rechter gaat om geschillen die zich voordoen in de subsidierelatie tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie, zal de nationale rechter in deze procedures veelvuldig worden geconfronteerd met de Europese subsidieregelgeving. Gelet op het beginsel van voorrang zal de nationale rechter, indien het toepasselijke nationale recht in strijd komt met de Europese subsidieregelgeving, dat recht zoveel mogelijk moeten uitleggen in het licht van de Europese subsidieregelgeving dan wel rechtstreeks werkende Europese bepalingen moeten toepassen en daarmee strijdig nationaal recht buiten toepassing moeten laten.1 De nationale rechter is echter niet zonder meer bevoegd om uitspraken te doen over de interpretatie van de Europese subsidieregelgeving. Uiteindelijk is alleen het Hof van Justitie bevoegd de ingewikkelde Europese subsidieregelgeving te interpreteren.2

Indien het de hoogste nationale rechter niet duidelijk is hoe de van toepassing zijnde Europese subsidieregelgeving moet worden geïnterpreteerd, zal hij aan het Hof van Justitie prejudiciële vragen moeten stellen.3 Dit is alleen anders indien de vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil,4 dan wel sprake is van een 'acte éclairé' of een 'acte clair'. Dit betreft de zogenoemde 'Cilfit-doctrine'.5

Met name over de vraag of sprake is van een 'acte clair', kan de nodige discussie bestaan. Gelet op het feit dat een prejudiciële procedure veel vertraging betekent11 en niet op voorhand is verzekerd dat vanuit Luxemburg een duidelijk antwoord komt, is de nationale rechter geneigd de Cilfit-criteria ruim op te vatten12 en zodra het maar enigszins verantwoord lijkt, ervoor te kiezen dat sprake is van een 'acte clair'. Daarbij kan hij bijvoorbeeld afgaan op door de Europese Commissie vastgestelde soft law. Uiteindelijk is het als gezegd echter het Hof van Justitie dat bevoegd is een beslissende interpretatie van het Eu-recht te geven. Dat het Hof wellicht niet altijd met de door de nationale rechter gewenste antwoorden komt, is voorts geen reden om het stellen van vragen achterwege te laten maar juist te proberen de vragen nog duidelijker te formuleren. Al doende leert men. Belangrijker nog is het feit dat een eindontvanger van een Europese subsidie er een groot belang bij heeft, dat onduidelijkheden in de Europese subsidieregelgeving worden opgehelderd. Een foutieve interpretatie door de nationale rechter kan immers tot gevolg hebben dat een Europese subsidie — en daarbij kan het om behoorlijke bedragen gaan — ten onrechte moet worden terugbetaald. Problematisch daarbij is dat de eindontvanger niet de mogelijkheid heeft om zelf rechtsbescherming te zoeken bij het Hof van Justitie.13 Bovendien kan een eindontvanger van de Europese subsidie de nationale rechter weliswaar verzoeken om een prejudiciële vraag te stellen, maar bestaat niet de mogelijkheid om dit af te dwingen.14 Indien de nationale rechter de Cilfit-doctrine veronachtzaamt en ten onrechte geen prejudiciële vragen stelt, bestaat het risico dat de effectieve rechtsbescherming voor de eindontvanger van de Europese subsidie in gevaar komt.

Het Europese recht biedt wel enige bescherming tegen hoogste nationale rechters die ten onrechte geen prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie stellen. In de eerste plaats bestaat de mogelijkheid om — indien het oordeel van een nationale rechter onjuist blijkt op grond van een oordeel van het Hof van Justitie in een andere prejudiciële procedure — herziening te vragen van het besluit bij het nationale uitvoeringsorgaan. Het nationaal uitvoeringsorgaan is echter pas gehouden hieraan gevolg te geven indien aan de strenge criteria van het arrest Kühne & Heitz is voldaan.15 Problematisch is met name de eis dat het besluit moet zijn aangevochten tot de hoogste nationale rechter. Indien de hoogste nationale rechter echter menig keer besluiten - weliswaar ten onrechte - rechtmatig heeft geoordeeld op basis van een bepaalde interpretatie van het Europese recht zonder prejudiciële vragen te stellen, is het echter niet vanzelfsprekend voor een eindontvanger van een Europese subsidie om deze besluiten steeds maar weer aan te vechten. Deze zal eerder eieren voor zijn geld kiezen en in het vervolg afzien van het aanvragen van Europese subsidies, dan ervoor kiezen om steeds dure procedures te voeren. Daarnaast is de Kühne & Heitz-mogelijkheid afhankelijk van een uitspraak van het Hof van Justitie waaruit blijkt dat de interpretatie van de hoogste nationale rechter onjuist was. Er zijn echter heel veel vragen die uiteindelijk nooit bij het Hof van Justitie terecht komen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest Kapferer bovendien uitgemaakt dat het Eu-recht niet verplicht tot het herzien van rechterlijke uitspraken die weliswaar daarmee in strijd zijn, maar kracht van gewijsde hebben.16

Het is in de tweede plaats mogelijk om de Staat aansprakelijk te stellen wegens onrechtmatige rechtspraak door de hoogste nationale rechter.17 In het arrest Ktibler heeft het Hof van Justitie daartoe een drietal criteria ontwikkeld.18 De geschonden Europese rechtsregel dient allereerst te strekken tot het toekennen van rechten aan particulieren. Ten tweede dient een rechtstreeks causaal verband te bestaan tussen de schending en tussen de door de betrokkene geleden schade. Ten slotte dient de schending voldoende gekwalificeerd te zijn. De laatste voorwaarde is door het Hof van Justitie zodanig uitgelegd dat van een voldoende gekwalificeerde schending pas sprake is, indien de hoogste rechter het Eu-recht kennelijk heeft geschonden. Indien de hoogste nationale rechter eerdere rechtspraak van het Hof van Justitie heeft miskend, is in ieder geval sprake van een kennelijke schending. Voor het overige moet de kennelijke schending worden beoordeeld aan de hand van een aantal factoren als 'de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de vraag of de schending opzettelijk is begaan, de al dan niet verschoonbaarheid van de rechtsdwaling, het eventueel door een gemeenschapsinstelling ingenomen standpunt en de schending door de betrokken rechter van zijn verplichting om op grond van artikel 234, derde lid, EG-verdrag (thans: artikel 267, derde lid, vwEu) een prejudiciële vraag te stellen.' Een enkele schending van de Cilfit-criteria levert derhalve nog niet per definitie een kennelijke schending op.19 De door het Hof van Justitie geformuleerde criteria zijn wel minimumvoorwaarden; zij staan er niet aan in de weg dat de staat naar nationaal recht onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan zijn.20

Ten derde kan uiteraard altijd bij de Europese Commissie de klacht worden ingediend dat de lidstaat het beginsel van effectieve rechtsbescherming schendt, doordat nationale rechters ten onrechte geen prejudiciële vragen stellen aan het Hof van Justitie.21 Hierbij is de eindontvanger van de Europese subsidie echter afhankelijk van de wil van de Europese Commissie om een infractieprocedure te starten. Het is de vraag of de Europese Commissie hiertoe snel zal overgaan. Uit het arrest Commissie/Italië volgt dat voor de vaststelling van een verdragsinbreuk geen rekening kan worden gehouden met geïsoleerde of enkele afwijkende rechterlijke beslissingen in een jurisprudentiële context die een andere lijn volgt, of met een uitleg die afgewezen wordt door de nationale hoogste rechterlijke instantie.22 Er moet derhalve sprake zijn van een situatie waarin met het Eu-recht strijdige rechtspraak een min of meer structureel verschijnsel vormt, hetgeen met name het geval is indien de met het Eu-recht strijdige opvatting wordt aangehangen door de hoogste nationale rechter.23 Een infractieprocedure is gelet op deze jurisprudentie dan ook pas aan de orde indien komt vast te staan dat er een praktijk bestaat om — in strijd met de Cilfit-doctrine en geaccordeerd door de nationale hoogste rechter — geen prejudiciële vragen te stellen, louter om nationale doorlooptijden te halen. Indien de Europese Commissie weigert een infractieprocedure te starten, heeft de eindontvanger van de Europese subsidie niet de mogelijkheid om daartegen rechtsmiddelen aan te wenden.24 Indien een lidstaat uiteindelijk wordt veroordeeld wegens rechtspraak in strijd met het Eu-recht, is het voorts twijfelachtig of dit tot gevolg heeft dat de rechtspositie van de eindontvanger van de Europese subsidie die als gevolg van de met het Eu-recht strijdige rechtspraak is gedupeerd, met terugwerkende kracht moet worden gerepareerd.25

Ten slotte wordt in deze paragraaf behandeld in hoeverre het zin heeft om rechtsbescherming te zoeken bij het EHRM. Betoogd zou kunnen worden dat een lidstaat in strijd heeft gehandeld met artikel 6 EVRM, wanneer de nationale rechter heeft nagelaten prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. In artikel 6 EVRM ligt immers ook het beginsel van effectieve rechtsbescherming besloten. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt echter dat artikel 6 van het EVRM niet mede inhoudt het recht om de nationale rechter te dwingen om prejudiciële vragen te stellen.26 In het arrest Ullens de Schooten en Rezabek/België27 heeft het EHRM bepaald dat de nationale rechter wel verplicht is om te motiveren waarom van het stellen van prejudiciële vragen wordt afgezien. Het EHRM merkt daarbij verder op dat de hoogste nationale rechter verplicht is om prejudiciële vragen te stellen, tenzij sprake is van een acte éclairé of acte clair. In de onderhavige zaak had de nationale rechter gemotiveerd aangegeven dat gelet op de Cilfit-doctrine geen plicht tot verwijzing bestond. Het EHRM komt uiteindelijk tot de conclusie dat geen schending heeft plaatsgevonden van artikel 6 EVRM. Opvallend is dat de Europese Commissie had bevestigd dat het Belgische recht in strijd was met het Eu-recht, zodat kan worden betwijfeld of daadwerkelijk sprake was van een acte clair. Uiteindelijk is de desbetreffende regel ook gewijzigd. Het EHRM beziet derhalve slechts of de nationale rechter voldoende heeft gemotiveerd dat hij niet is gehouden tot het stellen van prejudiciële vragen, niet of de nationale rechter daadwerkelijk ten onrechte geen prejudiciële vragen heeft gesteld omdat de door hem gevolgde interpretatie niet in overeenstemming is met het Eu-recht. Dit is ook wel te begrijpen, omdat het EHRM anders in de positie zou komen dat het uitspraken moet doen over de interpretatie van het Eu-recht. Daarover kan immers alleen het Hof van Justitie een uitspraak doen. Dit heeft echter wel tot gevolg dat ook de rechtsbescherming die het EHRM biedt, louter een formele is. Zolang de nationale rechter maar motiveert dat verwijzing naar het Hof van Justitie op grond van de Cilfit-doctrine niet verplicht is, is reeds aan de voorwaarden van artikel 6 EVRM voldaan.

Uit het voorgaande blijkt dat de rechtsbescherming van de eindontvanger van de Europese subsidie tegen hem onwelgevallige besluiten van het nationaal uitvoeringsorgaan afhankelijk is van de nationale rechter. Voor zover de Europese subsidieregelgeving onduidelijk is, heeft de eindontvanger niet de garantie dat prejudiciële vragen worden gesteld. Ook als later blijkt dat de nationale rechter ten onrechte geen prejudiciële vragen heeft gesteld en het besluit alsnog in strijd blijkt te zijn met het Eu-recht, zijn de mogelijkheden om alsnog een rechtmatig besluit, dan wel schadevergoeding te verkrijgen beperkt.