2.2.2 Kritiek op de ideaaltypische Weberiaanse bureaucratie

Hoewel bureaucratische organisaties ook in werkelijkheid beschikken over een deel van de kenmerken die hierboven worden genoemd, werkt geen enkele werkelijke bureaucratie volledig mechanisch. Door de jaren heen hebben veel auteurs het ideaaltypische model van Weber en de mechanische werking die daarin besloten ligt vanuit verschillende invalshoeken bekritiseerd. Zoals gezegd maakte Weber zich ook zorgen over de toenemende bureaucratisering. Twee punten baarden hem in bijzonder zorgen. Ten eerste zou de toenemende monopolisering van kennis binnen bureaucratische organisaties het moeilijk maken om het functioneren van die organisaties te controleren en hun macht binnen de perken te houden. Ten tweede vroeg Weber zich af of in de onpersoonlijke ideaaltypische bureaucratie nog wel iets van de individuele vrijheid van de bureaucraat over zou blijven.1

Webers ideaaltype model is natuurlijk ook bekritiseerd door anderen. Het belangrijkste punt van kritiek met relevantie voor dit onderzoek, is dat Weber bureaucraten in zijn top-down benadering van het functioneren van bureaucratieën voorstelt als een groep inwisselbare individuen. Hij ontkent daarmee de menselijke factor van beleidsuitvoering. Empirisch (bottom-up) onderzoek heeft herhaaldelijk en onomstotelijk laten zien dat de praktijk anders is en dat individuele bureaucraten weldegelijk invloed hebben op de wijze waarop beleid wordt geïmplementeerd.2 Soms wordt deze ruimte bewust toegekend aan bureaucraten. Zoals ik in hoofdstuk 3 beschrijf, is de IND bijvoorbeeld juist bewust bezig geweest om ‘ruimte te geven aan de uitvoering’, om zo te voorkomen dat de organisatie de regels te star, te ‘bureaucratisch’, toepast.

Een eerste lijn van kritiek op de ideaaltypische bureaucratie is afkomstig uit de gedragswetenschappen. Inzichten uit de gedragswetenschappen hebben duidelijk gemaakt dat van bureaucraten niet kan worden verwacht dat zij volledig rationeel handelen. Bureaucraten zijn mensen, en mensen zijn simpelweg niet in staat om volledig rationeel te handelen. Onze rationaliteit is op verschillende redenen begrensd. In de volgende paragraaf licht ik dit nader toe. Een tweede belangrijke reden waarom het handelen van bureaucraten niet kan worden teruggebracht tot mechanische regeltoepassing is dat zij in de praktijk vrijwel altijd beschikken over discretionaire ruimte, zelfs als deze niet expliciet door anderen aan hen is toegekend. De aanwezigheid van discretionaire ruimte, houdt onvermijdelijk in dat er verschillen kunnen ontstaan tussen bureaucraten, zowel in het handelen om tot beslissingen te komen als tussen de beslissingen die zij nemen. Het ideaal van een perfect berekenbare, effectieve en voorspelbare bureaucratie die in gelijke gevallen steeds tot gelijk- luidende beslissingen komt wordt in de praktijk dan ook haast nimmer gerealiseerd. Zeker niet als de beslissing moet worden genomen in een context van onzekerheid.

Hieronder ga ik nader in op deze twee bronnen van kritiek op het Weberiaanse ideaal om zo tot een realistischer beeld te komen van wat verwacht kan worden van de wijze waarop individuele bureaucraten omgaan met onzekerheid bij het uitvoeren van beleid.

Een eerste punt van kritiek op de ideaaltypische bureaucratie van Weber dat relevant is voor dit onderzoek is afkomstig van Herbert Simon. Hij vond dat Weber onvoldoende rekening heeft gehouden met het keuzegedrag van individuen, die in alle lagen van de organisatie keuzes maken. De rationaliteit van individuen is volgens Simon ‘gebonden’. Gebonden rationaliteit (bounded rationality) houdt volgens Simon in dat:

De theorie van bounded rationality is een poging om het puur theoretische begrip van rationaliteit aan te vullen met bestaande kennis van het daadwerkelijke keuzegedrag van personen. Simon betoogt dat mensen in veel gevallen geen objectief rationele beslissingen kunnen nemen, omdat de hoeveelheid informatie die daarvoor moet worden verzameld en verwerkt in veel gevallen te groot is. Iedere stap in dat proces vereist immers een investering in de vorm van tijd, energie en wellicht ook geld. De middelen zijn in de werkelijkheid nooit onbeperkt. Rationaliteit houdt daarnaast in dat degene die een beslissing moet nemen altijd moet zoeken naar mogelijke alternatieven en die in ogenschouw moet nemen. De realiteit is echter dat diegene die een beslissing moet nemen, nooit in staat is om alle mogelijke alternatieven en bijbehorende consequenties te overwegen. Hoe complexer de gevraagde beslissing en hoe groter de onzekerheid over de mogelijke alternatieven en consequenties, hoe moeilijker het is om een objectief rationele beslissing te nemen.

Dit geldt natuurlijk ook voor bureaucraten. Los van de omstandigheid dat zij, als mens, niet in staat zijn om alle mogelijke alternatieven te bedenken en overwegen, zou het ook gepaard gaan met enorme maatschappelijke kosten als zij alle mogelijke consequenties en alternatieven zouden moeten overwegen voordat zij een beslissing kunnen nemen. Bureaucraten moeten dus zien om te gaan met incomplete en inaccurate kennis over de feiten die zij aan hun beslissingen ten grondslag leggen en over de consequenties van hun beslissingen. Het gevolg hiervan is volgens Simon dat bureaucraten genoegen nemen met een keuze die in hun ogen goed genoeg is (satisfactory) binnen de aanwezige condities.4 Om toch een beslissing te kunnen nemen, ontwikkelen zij mentale ‘shortcuts’ en standaardiseren (of routiniseren) zij hun werkwijze, om zo de door hen ervaren onzekerheid ten aanzien van de beschikbare informatie en mogelijke consequenties van hun beschikkingen hanteerbaar te houden. Het is om die reden van belang om na te gaan onder welke condities de IND-medewerkers hun beslissingen nemen, welke heuristieken en standaardiseringen zij daarbij ontwikkelen en welke factoren hierop van invloed zijn. Voordat ik daarop nader inga aan de hand van het werk van Michael Lipsky over street-level bureaucrats, ga ik nader in op het begrip discretionaire ruimte.