5.5.3 Communautaire minimumeisen aan de toepassing van het nationale recht

In de gemeenschap wordt veel waarde gehecht aan het beginsel van de procedurele autonomie. Daar wordt mee bedoeld dat lidstaten zelf de bevoegdheid hebben om te bepalen welke soort procedures van toepassing zijn en hoe ze zijn ingericht. Bij het ontbreken van communautaire regelgeving ter zake is het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen.

Hoewel de lidstaten zelf de bevoegdheid hebben om te bepalen welke soort procedures van toepassing zijn en hoe ze zijn ingericht (beginsel van de procedurele autonomie), is daarmee niet gezegd dat het nationale recht altijd zonder voorbehoud kan worden toegepast. In de jurisprudentie van het HvJ EG komen twee voorwaarden naar voren waaraan de toepassing van het nationaal recht moet voldoen, namelijk het non-discriminatie of assimilatiebeginsel en het effectiviteitsbeginsel.1 In het arrest Rewe zijn deze twee voorwaarden (de zogenaamde Rewe-riedel) voor het eerst geformuleerd.2

Het non-discriminatie of assimilatiebeginsel (in de meer recente rechtspraak van het HvJ EG wel aangeduid als het gelijkwaardigheidsbeginsel)3houdt in dat regels die van toepassing zijn in een geschil met een communautaire dimensie niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor nationale vorderingen gelden.

Het effectiviteitsbeginsel (ook wel doeltreffendheidsbeginsel genoemd) houdt in dat de regels die van toepassing zijn in een geschil met een communautaire dimensie de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.4 Deze twee beginselen zijn in de latere rechtspraak verder uitgewerkt. Ze spelen niet alleen een rol bij de rechtsbescherming, maar zijn ook van belang bij de (privaatrechtelijke) handhaving en de mogelijke sancties die het gevolg zijn van een schending van het Europees (mededingings)recht.5

Bij de privaatrechtelijke handhaving van het Europees en Nederlands mededingingsrecht moet gebruik worden gemaakt van het instrumentarium dat het nationale burgerlijk recht en het burgerlijk procesrecht bieden. Het nationale recht moet echter volgens de rechtspraak van het HvJ EG bij de handhaving van het Europees (mededingings)recht wel voldoen aan enkele minimumeisen. Zo dient een sanctie voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.6

Het HvJ EG overweegt in de zaak Griekse maïs (r.o. 22-25):7

De in de zaak Griekse maïs geformuleerde eis dat een sanctie voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend dient te zijn, vormt een nadere uitwerking van het effectiviteitsbeginsel. Er wordt dan ook wel gesproken van de handhavingsautonomie als species van de procedurele autonomie, nu in beginsel (voor zover het gemeenschapsrecht niet anders bepaalt) de handhaving en de daarbij behorende sanctionering van een overtreding van het gemeenschapsrecht een zaak is van de individuele lidstaten.8 Bij de handhaving van het gemeenschapsrecht moet echter wel worden voldaan aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel.

Het beginsel van een effectieve rechtsbescherming wordt wel als een derde eis gezien waar het procesrecht aan moet voldoen.9 Op grond van dit beginsel moet een particulier binnen de nationale rechtsorde de rechten en aanspraken die hij kan ontlenen aan het gemeenschapsrecht daadwerkelijk in rechte kunnen afdwingen. Het HvJ EG formuleerde het beginsel voor het eerst in de zaak Johnston 10 In deze zaak vormde op grond van artikel 53 lid 1 van de Sex Discrimination Order (Northern Ireland) een verklaring van de minister een onweerlegbaar bewijs dat de maatregelen waarop de verklaring betrekking had waren genomen ten behoeve van de nationale veiligheid, openbare veiligheid of openbare orde. De minister gaf vervolgens een verklaring af dat de weigering om mevrouw Johnston een voltijdse aanstelling als politieagent te geven genomen was ten behoeve van de nationale veiligheid, openbare veiligheid en openbare orde. Rechterlijke toetsing was door deze verklaring niet mogelijk. Het HvJ EG oordeelt dat artikel 53 van de Sex Discrimination Order in strijd is met artikel 6 van richtlijn 79 /207 betreffende gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Artikel 6 verplicht de lidstaten de nodige maatregelen te nemen zodat een ieder die meent te zijn benadeeld door discriminatie de mogelijkheid heeft zijn rechten voor een gerecht te kunnen effectueren. Het beginsel van effectieve rechtsbescherming is volgens het HvJ EG verankerd in deze bepaling. In latere rechtspraak knoopt het HvJ EG niet meer aan bij artikel 6 of een vergelijkbare bepaling, maar speelt het beginsel een volledig zelfstandige rol.11

In de zaak Factortame werd duidelijk dat het beginsel van een effectieve rechtsbescherming flink kan ingrijpen in de nationale procedurele autonomie.12 In deze zaak werd duidelijk dat de nationale rechter een voorlopige voorziening moet kunnen treffen met betrekking tot een wet die waarschijnlijk in strijd is met het gemeenschapsrecht. Regels van nationaal recht die zich verzetten tegen het nemen van een voorlopige voorziening moeten buiten toepassing blijven. Hoewel het beginsel van effectieve rechtsbescherming kan worden beschouwd als een nadere uitwerking van het effectiviteitsvereiste, zijn er ook verschillen. Het effectiviteitsvereiste is in wezen een negatief criterium (nationale procesregels mogen de vorderingen niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken), terwijl het beginsel van een effectieve rechtsbescherming een positief criterium is op grond waarvan nationale bevoegdheden en rechtsmiddelen moeten worden gecreëerd. Het arrest Factortame en de daaropvolgende rechtspraak heeft duidelijk gemaakt dat de zaak Botervaarten (waarin door het HvJ EG werd bepaald dat het gemeenschapsrecht niet heeft willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het gemeenschapsrecht voor de nationale rechter dan die welke reeds in het nationale recht bestonden) achterhaald is.13

Het is niet altijd eenvoudig om te bepalen of het HvJ EG slechts toetst aan de minimumvereisten van gelijkwaardigheid en effectiviteit zoals geformuleerd in de zaak Rewe, of aan de zwaardere toets van een effectieve rechtsbescherming zoals in Johnston en Factortame. In de voor de privaatrechtelijke handhaving van het mededingingsrecht belangrijke zaak Courage/Crehan (zie § 7.4) kiest het HvJ EG voor een middenweg tussen Factortame en Rewe in.14 Geconcludeerd kan worden dat het effectiviteitsbeginsel in zekere mate een effectieve rechtsbescherming eist.

In de zaken Van Schijndel en Peterbroeck speelde de vraag of de nationale rechter verplicht is het gemeenschapsrecht ambtshalve toe te passen.15 Het HvJ EG heeft in beide zaken duidelijk gemaakt dat de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht valt onder de procedurele autonomie, zodat enkel wordt getoetst aan de minimumvereisten van gelijkwaardigheid en effectiviteit.16 Uit Van Schijndel en Peterbroeck kan afgeleid worden dat er een afweging moet plaatsvinden tussen het belang dat de nationale bepaling tracht na te streven en het effectiviteitsbeginsel.17 Daarnaast lijkt het HvJ EG voorzichtig te zijn geworden om vergaand in te grijpen in de processuele autonomie van de lidstaten. Jans c.s. wijzen dan ook op de door het HvJ EG gelanceerde 'procedurele rule of reason', die als een afwegingsmechanisme moet gaan werken tussen enerzijds het effectiviteitsbeginsel en het beginsel van effectieve rechtsbescherming en anderzijds de garantie tegen (te) vergaande en onredelijke inbreuken op de processuele autonomie van de lidstaten.18

Geconcludeerd kan worden dat ingeval de toepassing van een regel van nationaal recht in een geschil met een communautaire dimensie niet voldoet aan bovenstaande minimumvereisten van gelijkwaardigheid en effectiviteit, de toepassing van de desbetreffende regel van nationaal recht in beginsel zal moeten wijken.