4.5 Modelinstructie voor de gemeentesecretaris

Naast de mogelijkheid die artikel 160, eerste lid onder c van de Gemeentewet1 het college van burgemeester en wethouders biedt om ‘regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente’, legt het tweede lid van artikel 103 van de Gemeentewet2 imperatief aan het college op om ‘in een instructie nadere regels over de taak en de bevoegdheden van de secretaris’ vast te stellen. Deze ‘ambtsinstructie’ vormt het ideale kader om ‘elementen als inlichtingenrecht, aanwijzingsbevoegdheid en eindverantwoordelijkheid voor het doelmatig functioneren van het ambtelijk apparaat’3 te regelen.

Juist hier komt de discrepantie tussen de imperatieve verordenende opdracht voor de raad uit het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet en de daadwerkelijke zeggenschap van het college over de inzet van gemeentelijke ambtenaren naar voren. Immers,

Het college van burgemeester en wethouders kan dus krachtens de bepaling uit artikel 160 van de Gemeentewet bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan het recht van de raad op ambtelijke bijstand (bijvoorbeeld in een krachtens dit artikel vastgestelde ‘Organisatieverordening’), maar kan ook in de bij wet verplichte ambtsinstructie voor de secretaris voorschriften opnemen waar de secretaris rekening mee dient te houden bij verzoeken om ambtelijke bijstand vanuit de raad. In de modelverordening Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning5 krijgt de secretaris immers een spilfunctie toebedeeld bij het beoordelen van een verzoek om ambtelijke bijstand en het vervolgens organiseren van het verlenen van de ambtelijke bijstand.

Overigens zal dit minder toepasbaar zijn in gemeenten, waar gekozen is voor een zogenaamd ‘concernmodel’, waarin de rol van de secretaris enigszins is teruggedrongen ten gunste van de directeuren van de gemeentelijke sectoren. Het college is echter bevoegd regels te stellen over de ambtelijke organisatie en de plaats van de gemeentesecretaris daarin. Voor dat laatste kan het college gebruik maken van zijn plicht tot het opstellen van een ambtsinstructie voor de gemeentesecretaris.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft voor deze ambtsinstructie een ‘Modelinstructie voor de gemeentesecretaris’6 opgesteld. Ook voor de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur bestond al de verplichting tot het opstellen van een ambtsinstructie voor de gemeentesecretaris7, destijds uiteraard door de gemeenteraad.

Anders dan bij de Modelinstructie voor de griffier8 werd de Modelinstructie Gemeentesecretaris niet onmiddellijk bij de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur aangepast, maar verscheen een aan het dualisme aangepaste versie – dat zou tenminste de bedoeling moeten zijn – gelijk met de herziene Modelinstructie voor de griffier op 20 april 2005. In dit onderzoek wordt uitgegaan van de tekst van de ‘Modelinstructie voor de gemeentesecretaris’, zoals deze gold op 1 januari 2018.

De eerste zin van de in 2005 – dus ruim drie jaar na de invoering van het dualisme – ingevoerde Modelinstructie voor de gemeentesecretaris, geeft al direct het duale gehalte van de gehele instructie weer: ‘De raad van de gemeente...’9 luidt de aanhef, hetgeen impliceert dat de gemeenteraad de ambtsinstructie voor de gemeentesecretaris dient vast te stellen. Het tweede lid van artikel 103 van de Gemeentewet stelt echter zoals gezegd dat deze bevoegdheid (of beter gezegd: deze plicht) bij het college van burgemeester en wethouders ligt.

Het eerste lid van het eerste artikel van de Modelinstructie voor de gemeentesecretaris is vanuit dualistisch oogpunt ronduit tenenkrommend: ‘De secretaris draagt zorg voor een doelmatige ondersteuning van de leden van de raad.’10 Vijftien jaar na de invoering van het dualisme in het gemeentebestuur is dit (nog steeds) het openingsartikel van de Modelinstructie voor de gemeentesecretaris. De rest van dit artikel is in dezelfde geest geschreven, maar kan zowel monistisch als duaal worden geïnterpreteerd:

Bij het zesde lid van artikel een van de Modelinstructie voor de gemeentesecretaris gaat het echter weer helemaal mis:

De vraag is waarom de juristen van de VNG bij het (in 2005) opstellen van deze Modelinstructie voor de gemeentesecretaris zijn uitgegaan van deze achterhaalde rol van de gemeentesecretaris.

De andere artikelen van de Modelinstructie voor de gemeentesecretaris leveren geen aanknopingspunten op, die een bijdrage kunnen leveren aan het onderhavige onderzoek. Omdat de Modelinstructie voor de gemeentesecretaris zonder toelichting is gepubliceerd,11 kan ook niet worden afgeleid of dit al dan niet de bedoeling is geweest van de opstellers. De enige verwijzing staat in het vijfde lid van artikel 1 van de Modelinstructie voor de gemeentesecretaris, waarin wordt bepaald dat het college van burgemeester en wethouders nadere regels kan stellen over het verstrekken van informatie of van ‘technische bijstand’, doch dat deze niet in strijd mogen zijn met onder andere de ‘regeling ambtelijke bijstand’. Het lijkt erop dat de opstellers er niet bij hebben stilgestaan dat deze ‘regeling ambtelijke bijstand’ inmiddels (zo’n drie jaar eerder) is vervangen door een ‘Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’12.