II.4.2.2.4 De aard van de bevoegdheid

Het primaire besluitvormingsproces in beschikkingenfabrieken wordt, zoals aangegeven, in beginsel gekenmerkt door een meer fabrieksmatige totstandkoming van beschikkingen, waarbij sprake is van grote aantallen beschikkingen alsmede van hoge mate van standaardisering en automatisering.3 In overwegende mate is sprake van besluitvorming op grond van een gebonden bestuursbevoegdheid waarbij slechts twee partijen, het bestuursorgaan en de betrokken burger, betrokken zijn. De werkzaamheid van het bestuur in primo beperkt zich in dit soort gevallen grotendeels tot toepassing van de wet.4 Uit de wet volgt immers in hoge mate welk concreet besluit in het voorliggende geval genomen dient te worden. De totstandkoming van de besluitvorming in het belastingrecht, het sociale zekerheidsrecht, in het overige financiële bestuursrecht en het vreemdelingenrecht5 wordt vaak door deze aspecten gekenmerkt.

Voor de rechtsbeschermingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure en de overeenkomsten met de procedure bij de bestuursrechter heeft de gebondenheid van de bevoegdheid gevolgen. Is er sprake van een (meer) gebonden bestuursbevoegdheid in primo, dan is ook de herbeoordeling van het concrete besluit door het bestuur in de bezwaarfase beperkt. De herbeoordeling kan zich immers niet verder uitstrekken dan tot hetgeen waarvoor ook in primo een bevoegdheid bestaat. Dat betekent dat bij overwegend gebonden bevoegdheden de herbeoordeling zich veelal beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan de wet op juiste wijze heeft toegepast en of het besluit conform het toepasselijke en relevante recht is genomen. In dat geval is min of meer sprake van een rechtmatigheidstoetsing achteraf door het bestuursorgaan naar aanleiding van door de burger ingebrachte bezwaren tegen het besluit die vergelijkbaar is met de toetsing die door de bestuursrechter plaatsvindt.6 Het bestuur beoordeelt als het ware als secundair orgaan op initiatief van de appellerende belanghebbende het voorliggende besluit naar aanleiding van de ingediende bezwaren. Daarbij treedt het bestuur in de bezwaarschriftfase op als secundaire rechtsvormer en is de 'rechtsvorming' tevens grotendeels beperkt (tot rechtmatigheidsaspecten). De rechtsvragen en de rechtmatigheidsaspecten overheersen in het geschil tussen de burger en het bestuursorgaan en daarmee lijkt de werkzaamheid van het bestuur in dit soort gevallen sterk op de werkzaamheid van de bestuursrechter.7

Kanttekening hierbij is dat, zoals hierboven ook al werd aangestipt, de bezwaar-schriftprocedure bij beschikkingenfabrieken gezien de massaliteit van de besluiten, vooral en primair een mogelijkheid biedt om snel en eenvoudig fouten te herstellen. In dit opzicht dient de bezwaarschriftprocedure vooral ook als verlengde besluitvorming te worden gezien.8 In dat opzicht is ook een bestuurlijk element nadrukkelijk aanwezig (dat tevens de rechtsbescherming van de burger dient omdat deze in relatief veel gevallen zijn gelijk behaald). Hoewel de wet min of meer voorschrijft welk besluit genomen moet worden, is er een fout gemaakt of is de wet verkeerd toegepast hetgeen in bezwaar hersteld wordt. In het rapport evaluatie Awb I wordt in dat verband opgemerkt dat de bezwaarschriftprocedure bij beschikkingenfabrieken onmisbaar is en als noodzakelijk sluitstuk van de besluitvorming dient te worden gezien.9 De nadruk ligt meer op de bestuurlijke heroverweging, omdat het besluit intensiever en meer aandacht krijgt dan in de primaire fase (vanwege het aantal besluiten dat genomen moet worden) het geval is.10

Het voorgaande doet niet af aan het feit dat de beoordeling door het bestuur in hoge mate vergelijkbaar is met die van de rechter, aangezien deze beperkt moet blijven tot rechtmatigheidsaspecten. De bezwaarschriftprocedure is vanuit bestuurlijk oogpunt weliswaar een eenvoudige manier tot herstel van fouten en het sluitstuk van het besluitvormingsproces, maar vanuit het perspectief van de belanghebbende(n) een mogelijkheid tot herstel van de (onjuiste) aantasting van zijn rechten.11 Als er sprake is van een gebonden bevoegdheid van het bestuur, vallen in de bestuurlijke voorprocedures de begrippen rechtsbescherming en rechtmatigheidstoetsing in zekere zin samen. In die gevallen staat de bezwaarschriftprocedure ook in het teken van het bieden van rechtsbescherming, evenals als de procedure bij de bestuursrechter.

Tegenover de gebonden besluitvorming staat de besluitvorming op grond van (meer) discretionaire bestuursbevoegdheden die vaak plaatsvindt in de beschikkingenateliers waar op een meer 'ambachtelijke' wijze de besluitvorming totstandkomt. De aantallen besluiten die genomen worden zijn geringer en de belangen van derden spelen vaak een rol bij de besluitvorming.12 Gevolg daarvan is ook dat de besluitvorming complexer is en om die reden, in plaats van gestandaardiseerd, meer is toegespitst op het voorliggende geval. Met name in het ruimtelijk bestuursrecht en milieurecht vindt de besluitvorming op deze wijze plaats.13 Indien sprake is van een meer discretionaire (of vrije) bestuursbevoegdheid heeft het bestuur de ruimte om ofwel zelf een belangenafweging te maken ofwel zelf een waardering van de feiten te geven.14 Daaruit volgt dat het bestuursorgaan in bezwaar ook meer ruimte (dan in beschikkingenfabrieken het geval is) heeft om bestuurlijke en politieke aspecten mee te laten wegen bij de besluitvorming. Met name bij atelierachtige besluitvorming kan het bestuurlijke karakter van de procedure in dit opzicht tot uitdrukking worden gebracht.15 Indien echter de discretionaire bevoegdheid sterk door beleidsregels is ingevuld, is de vrijheid van het bestuur weer beperkt en staat de bezwaarschriftprocedure ook dan vooral in het teken van de rechtmatigheidsaspecten.

Zoals hiervoor al is opgemerkt, is in de praktijk voorts gebleken dat in de bezwaar-schriftprocedure bij beschikkingenateliers de heroverweging in bezwaar vaak beperkt blijft tot rechtmatigheidsaspecten. Ook wordt gesignaleerd dat de procedure vaak contradictoire trekken vertoont waardoor een sterke gelijkenis met de procedure voor de bestuursrechter optreedt.16 Deze effecten worden mede veroorzaakt door het feit dat in deze gevallen vaak een adviescommissie wordt ingesteld (waarin veelal ook juristen plaatsnemen).17 Uit de eerste evaluatie van de Awb is ook gebleken dat het belangrijkste effect van de bezwaarschriftprocedure in deze gevallen een verbetering van de motivering door het bestuur inhoudt. In dat opzicht komt het karakter van verlengde besluitvorming duidelijk naar voren.18 Sanders merkt nog op dat het bij bezwaarschriftprocedures in beschikkingenateliers met name aankomt op het geschiloplossend vermogen omdat er veelal sprake is van een echt meningsverschil tussen de burger en het bestuursorgaan. Dit in tegenstelling tot de beschikkingenfabrieken waarbij het corrigerende vermogen van de bezwaarschriftprocedure meer naar voren komt.19 De bezwaarschriftprocedure in beschikkingenateliers heeft in deze zin meer een geschilbeslechtend karakter dan die in beschikkingenfabrieken. Ook hier vertoont de bezwaarschriftprocedure en de in het kader daarvan verrichte heroverweging in de praktijk gelijkenissen met de procedure bij de bestuursrechter. Een heroverweging met beleidsmatige aspecten kan de belanghebbende zelfs meer rechtsbescherming bieden. Tegelijkertijd verschilt de werkzaamheid van het bestuur dan echter in grotere mate van de toetsing die de bestuursrechter verricht en heeft deze een sterk bestuurlijk element.

Zoals de Commissie Polak stelt, dient in het gebruik van dit globale onderscheid tussen beschikkingenfabrieken en -ateliers enige terughoudendheid te worden betracht. In plaats van een eenvoudige tweedeling betreft het hier veeleer twee uitersten op een glijdende schaal - aldus de commissie - waarbij sprake kan zijn van vele tussenvormen afhankelijk van het type besluit dat genomen dient te worden.20 Per besluitvormingstraject zal moeten worden beoordeeld of deze gekenmerkt wordt door een meer `fabrieksmatig'- dan wel `atelierachtig'- karakter.21 Bovendien behoeft niet in alle beschikkingenfabrieken sprake te zijn van gebonden bestuursbevoegdheden of in alle beschikkingenateliers van discretionaire bestuursbevoegdheden.22 Ook in dat opzicht is nuancering van deze typeringen geboden. Verder dient ook voor ieder besluitvormingstraject afzonderlijk te worden bezien in hoeverre de rechtsbeschermingsfunctie of verlengde besluitvormingskarakter in de bezwaarschriftprocedure tot uitdrukking komt.

Uit de verschillende onderzoeken blijkt dat, zowel in het geval van een gebonden bevoegdheid als in het geval van een discretionaire bevoegdheid, gelijkenissen kunnen bestaan met de procedure bij of de werkzaamheid van de bestuursrechter. De rechtmatigheidstoetsing is in beginsel bij meer gebonden bestuursbevoegdheden nadrukkelijker aanwezig in de bezwaarschriftprocedure, terwijl de inrichting van de procedure minder een contradictoir karakter heeft. In het geval van discretionaire bevoegdheden worden veelal adviescommissie ingeschakeld die tot gevolg hebben dat er meer nadruk ligt op rechtmatigheidsaspecten in de heroverweging en de procedure een meer contradictoir karakter krijgt. In beide gevallen is er echter sprake van het bieden van rechtsbescherming. In het geval van discretionaire bevoegdheden soms nog meer, omdat het veelvuldig instellen van een adviescommissie leidt tot meer contradictoire procedures ofwel omdat het bestuur ook op beleidsmatige gronden kan heroverwegen. Op sommige punten ligt de besluitvorming(sprocedure) in de beschikkingenfabrieken dichter bij de rechter en op sommige punten de besluitvorming(sprocedure) in de beschikkingenateliers. Daarin schuilt wel een zekere paradox. In de beschikkingenateliers, waarvan wordt aangenomen dat de werkzaamheid van bestuur het meest typisch bestuurlijke elementen bevat, lijkt de inrichting van de procedure vaak sterker op die van de rechter dan in de beschikkingen-fabrieken. Dat terwijl van de werkzaamheid van het bestuur in die laatste juist wordt aangenomen dat zij meer de toetsing van de rechter nadert. In beide gevallen is ook sprake van verlengde besluitvorming, zij het wederom om verschillende redenen. In beschikkingenateliers is daarvan sprake vanwege de bestuurlijke elementen in de heroverweging, terwijl in beschikkingenfabrieken daarvan sprake is vanwege het herstel van fouten in de primaire besluitvorming. In hoeverre de aard van de bevoegdheid een rol speelt bij de drie andere onderscheiden functies van de bezwaarschriftprocedure komt hieronder, voor zover daarover gegevens bekend zijn, voor elke functie afzonderlijk nog aan de orde.