3.3.1 Toegevoegde waarde?

Het standpunt dat de vaststelling van de begroting uitsluitend met medewerking van de Tweede Kamer zou moeten plaatsvinden werd al verdedigd door de zogeheten Staatscommissie-Van Schaik, ingesteld in 1950. Ter onderbouwing van deze stelling wees de commissie op het feit dat de Eerste Kamer begrotingsontwerpen in de praktijk vaak pas behandelde terwijl het begrotingsjaar al liep.1 De commissie stelde voor om slechts voor de begrotingen van het koninklijk huis, de hoge colleges van staat en de nationale schuld de medewerking van de Eerste Kamer te handhaven, zodat op die wijze met de regering van gedachten kan worden gewisseld over de algemene lijnen van de regeringspolitiek en het financiële beleid van de regering. Bovendien kon de Eerste Kamer volgens de Staatscommissie-Van Schaik via het recht om inlichtingen te vragen, het recht van interpellatie en van enquête de regering ook op andere terreinen voldoende ter verantwoording roepen.

De commissie tot voorbereiding van een herziening van de Comptabiliteitswet, ook wel de Commissie-Simons genoemd, kwam in 1960 tot een andere conclusie. Het budgetrecht vormt een zodanig belangrijk controlemiddel dat de Eerste Kamer zonder dat recht sterk verzwakt zou worden, aldus de commissie.2 De begrotingsbehandeling door de Eerste Kamer diende daarom te blijven bestaan.

Ruim tien jaar later ging ook de Staatscommissie-Cals/Donner in op dit punt. Zij keerde terug naar het standpunt van de Staatscommissie-Van Schaik door te stellen dat er goede redenen zijn om het budgetrecht van de Eerste Kamer niet langer te handhaven.3 Met een verwijzing naar de Staatscommissie-Van Schaik, kwam de commissie tot de conclusie dat het afschaffen van de begrotingsbehandeling in de Eerste Kamer de enige mogelijkheid is om die behandeling tijdig, dat wil zeggen uiterlijk aan het begin van het begrotingsjaar, af te ronden. De Staatscommissie-Cals/Donner maakte voor deze opvatting, anders dan de Staatscommissie-Van Schaik, geen uitzonderingen. Wel wilde zij een verplichting in de Grondwet opnemen dat vastgestelde begrotingswetten ter kennis van de Eerste Kamer worden gebracht.4

Naar aanleiding van dit oordeel kwam ook de regering met een standpunt over deze kwestie. In de ‘Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid’ stelde de regering dat de medewerking van de Eerste Kamer aan de vaststelling van begrotingswetten diende te vervallen.5 De Eerste Kamer zou vooral een heroverwegingstaak hebben, die bij begrotingsontwerpen geen reële betekenis kan hebben. De enige rol die de Eerste Kamer daarom in het begrotingsproces zou moeten uitoefenen is het voeren van een algemene discussie met de regering. De begrotingswetten moeten hiervoor als basis dienen, aangezien deze volgens de regering, in lijn met de plannen van de Staatscommissie-Cals/Donner, ter kennis van de Eerste Kamer moeten worden gebracht.

De vraag die de plannen van beide Staatscommissies en van de regering doen rijzen, is of begrotingen, in het geval dat de Eerste Kamer niet langer meewerkt aan de vaststelling van begrotingen, nog wel hun wetsvorm moeten behouden. Hoewel beide commissies de begrotingsbehandeling door de Eerste Kamer willen schrappen, blijkt uit de eindrapporten niet dat zij de wetsvorm van begrotingen willen aanpassen. Ditzelfde geldt voor de plannen van de regering. Dit zou betekenen dat er een aparte categorie van wetten in formele zin tot stand zou komen, bestaande uit wetten die slechts door de regering en de Tweede Kamer worden vastgesteld. Warmelink achtte een dergelijke nieuwe indeling naar wetsvorm ongewenst.6 Hij pleitte er dan ook voor om bij het weglaten van de begrotingsbehandeling door de Eerste Kamer eveneens de verplichte wetsvorm te schrappen.7

De discussie die naar aanleiding van het eindrapport van de Staatscommissie-Cals/Donner ontstond over herziening van de Grondwet leidde tot een motie van Tweede Kamerlid De Kwaadsteniet.8 In deze motie van 21 januari 1975 werd de regering onder andere opgeroepen om bij haar voorstellen in acht te nemen dat de Eerste Kamer de haar thans toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht, behoudt. Vanwege het aannemen van deze motie op 28 januari 1975 werd het budgetrecht van de Eerste Kamer veilig gesteld.9 Zowel het inhoudelijke budgetrecht van de Eerste Kamer als de wetsvorm van begrotingen bleef sindsdien ongewijzigd. Begrotingen bleven wetten in formele zin, vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. Daarmee vormen begrotingen nog steeds een van de weinige voorbeelden van wetten in formele zin, niet zijnde wetten in materiële zin, aangezien begrotingen geen burgers bindende normen bevatten.