2.3.5.2 Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier en andere ‘projectgebonden’ regelingen

In maart 2019 is er na dertien jaar werken een einde gekomen aan de uitvoering van de planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier (hierna: PKB).2 De PKB kwam tot stand na de hoge waterstanden van de rivieren in 1993 en 1995 en had als doel de bescherming van het rivierengebied tegen overstromingen alsmede een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van dat gebied.3 Daartoe zijn onder meer dijken (landinwaarts) verlegd en verbreed, hoogwatergeulen gecreëerd en uiterwaarden verlaagd. Voor de uitvoering van de PKB was een groot aantal besluiten en feitelijke handelingen van verschillende bestuursorganen nodig. Om te voorkomen dat het voor burgers onduidelijk was waar zij met hun nadeelcompensatieaanvraag terecht konden alsmede dat verschillende bestuursorganen, naar andere maatstaven, over vergelijkbare compensatieaanvragen oordeelden, is met de Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier een centraal loket gecreëerd voor de behandeling van nadeelcompensatieaanvragen die verband houden met de uitvoering van de PKB.

De optuiging van een projectgebonden schadevergoedingsregeling in combinatie met één centraal schadeloket is niet uniek voor het project Ruimte voor de Rivier. Al eerder zijn er dergelijke ‘projectgebonden’ regelingen tot stand gekomen. De bestuurlijke invulling en uitvoering van die regelingen verschilt onderling, maar de grondgedachte is steeds dezelfde: bij grote – gemeente-, provincie- en/of bevoegdheidsgrens overstijgende – infrastructurele projecten is het vanuit doelmatigheid en rechtszekerheid wenselijk dat er een uniforme behandeling van schadeclaims plaatsvindt (de zogenaamde ‘één-loketgedachte).4 Zo weten benadeelden waar ze terecht kunnen met hun schade en wordt voorkomen dat verschillende bestuursorganen anders oordelen over compensatieaanvragen die uiteindelijk allemaal verband houden met hetzelfde project.5

Een eerste belangrijke regeling die hier genoemd moet worden is de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute. 6Die regeling kwam, weinig verassend, tot stand naar aanleiding van de aanleg van de Betuweroute (een goederenspoorlijn van grofweg ‘zee tot Zevenaar’). Conform artikel 2 van de Regeling konden benadeelden terecht bij de minister van (toen nog) Verkeer en Waterstaat voor alle aanvragen die verband hielden met het Betuweroute-project. Aangezien ProRail in de praktijk werd belast met de uitvoering van het project, is door de minister mandaat verleend aan diens projectmanager om namens de minister op compensatieaanvragen te beslissen. 7Dogmatisch gezien voldeed de regeling eigenlijk niet aan de ‘één-loketgedachte’. Formeel was de beslissingsbevoegdheid van de (overige) betrokken bestuursorganen namelijk niet overgegaan. Denkbaar, doch onwaarschijnlijk was dat een benadeelde voor bijvoorbeeld planschade (toen nog art. 49 WRO) aanklopte bij diens eigen gemeente. De gemeente kon er dan voor kiezen de aanvraag door te sturen naar de minister (lees: de projectmanager van ProRail) of om de aanvraag zelf in behandeling te nemen. 8De facto werd de concentratie van compensatieaanvragen wel degelijk gerealiseerd omdat zowel aanvragers als gemeenten baat hadden bij een uniforme en efficiënte afwikkeling van schadeclaims. 9

Slechts enkele jaren later was er in het kader van de aanleg van de HSL-Zuid en de verbreding en reconstructie van de A16 en A4 wederom behoefte aan een gecoördineerde schadevergoedingsregeling met centraal schadeloket. 10Anders dan bij de Betuweroute is er bij dit infrastructurele project gekozen voor een ‘schadevergoedingsschap’ op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een dergelijk schap is juridisch te kwalificeren als een openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid (volgens art. 8 lid 1 Wgr). Wanneer de betrokken bestuursorganen kiezen voor een gemeenschappelijke regeling, gaat ook formeel de beslissingsbevoegdheid van de deelnemende bestuursorganen over op het schap. Het algemeen bestuur van het schap is – als bestuursorgaan – dus bij uitsluiting bevoegd om compensatieaanvragen die verband houden met het project in behandeling te nemen (art. 9 lid 1 Gemeenschappelijke regeling schadevergoedingsschap HSL-Zuid, A16 en A4).11 Dezelfde wijze van coördinatie werd gekozen bij de uitbreiding van de luchthaven Schiphol met een vijfde start- en landingsbaan (de Polderbaan).12 Het algemeen bestuur van beide schappen heeft de procedure voor de afhandeling van verzoeken nader uitgewerkt in een procedureverordening.13 Daarin wordt ook uitgebreid aandacht besteed aan de onafhankelijke adviescommissie.14 Over de benoeming, samenstelling en taakomschrijving van de schadecommissies HSL-Zuid en Schiphol is al uitgebreid geschreven.15

Dat is anders voor de Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier. Het maakt die Beleidsregel op zich al interessant voor nader onderzoek, zeker ook gelet op het (positieve) effect dat het onderliggende project bleek te hebben tijdens de extreme hoogwaterstanden van juli 2021.16 Bovendien is met betrekking tot de advisering door onafhankelijke deskundigen een aantal ‘interessante’ keuzes gemaakt. Die keuzes zal ik hieronder nader bespreken. Opmerking verdient nog dat de wijze van bevoegdheidsverdeling bij de Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier verliep volgens het stramien van de regeling van de Betuweroute. Dat wil zeggen dat de beslissingsbevoegdheid van de betrokken bestuursorganen formeel niet op de minister is overgegaan, maar dat in de praktijk wel dat resultaat werd bereikt. Net als bij de Betuweroute was de minister ook hier in de praktijk overigens nauwelijks betrokken. Voor de daadwerkelijke afhandeling werd het schadeloket Ruimte voor de Rivier opgericht dat belast was met de ontvangst en behandeling van de verzoeken en de voorbereiding van het besluit van de minister. 17

Krachtens art. 3 van de schadevergoedingsregeling Ruimte voor de Rivier zijn de procedurebepalingen van de Beleidsregel Infrastructuur en Waterstaat 1999 van overeenkomstige toepassing op de behandeling van de aanvraag. Dat betekent dat de minister (lees: het schadeloket), behoudens in gevallen van kennelijke ongegrondheid, steeds voorafgaande aan het besluit een driehoofdige adviescommissie moest raadplegen (art. 15 lid jo. lid 3 Beleidsregel Infrastructuur en Waterstaat 1999).18

Zoals hierboven vermeld, was in de praktijk het schadeloket Ruimte voor de Rivier belast met de behandeling van compensatieaanvragen, waaronder ook begrepen de inschakeling van de onafhankelijke adviescommissie. Daartoe heeft het schadeloket het plangebied opgeknipt in drie geografische stukken. Per gebied is gekozen voor een vaste driehoofdige adviescommissie.

De keuze om te werken met een vaste driehoofdige adviescommissie per geografisch (plan)gebied komt voort uit het feit dat er op grond van de PKB grofweg veertig verschillende schadeveroorzakende maatregelen konden worden genomen. Met één vaste commissie per geografisch gebied werd de kennis en ervaring van de adviseurs in relatie tot de in dat gebied veelvoorkomende schadeveroorzakende maatregelen en de daarmee gepaard gaande schadeposten vergroot. Ook konden de commissieleden regelmatig worden ‘bijgeschoold’ over die maatregelen en schades. De behandeling van aanvragen kon dan zo kosten- en tijdsefficiënt mogelijk verlopen. Voor zowel de benoeming van de voorzitters als de leden (taxateurs) van de adviescommissie is de ‘deskundigengids’ van Rijkswaterstaat gebruikt.19

Ook waar het betreft de werkzaamheden van de adviseurs knoopt de Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier blijkens art. 3 aan bij de Beleidsregel Infrastructuur en Waterstaat 1999. Van de adviescommissie wordt verlangd dat zij een integraal advies uitbrengt over de op de aanvraag te nemen beslissing (art. 16 Beleidsregel Infrastructuur en Waterstaat 1999).20 Daartoe dient de adviescommissie een hoorzitting te organiseren waarop partijen in de gelegenheid worden gesteld hun standpunten (nader) toe te lichten. Wanneer de adviescommissie dit nodig acht, kan zij een plaatsopneming houden. De adviescommissie dient haar definitieve rapport steeds vooraf te laten gaan door een conceptrapport. Aan partijen wordt de mogelijkheid geboden te reageren op dit conceptrapport.21